让“异化制度”向“优化制度”演进　

　　市民中心

　　编者按：近日来，龙岗街道办发文向全街道持牌企业推行派驻厂长制度，“派驻厂长”的工资由企业来出，而向政府负责。该项制度的主要目的是便于政府监督管理企业，并解决当地户籍人员就业问题。如何看待，论者众说纷纭，本期市民中心约请有关专家多方审视该项制度。

　　参与人：

　　周林综合开发研究院研究员

　　杨龙芳深圳大学管理学院教授

　　主持人：梁永建本报记者王娟本报实习生

　　梁永建：龙岗街道办发文件往企业派驻厂长在社会上引起很大反响，对龙岗基层政府的此做法，二位有何看法？

　　周林：其实这个事情由来已久。我也曾对此做过研究。早在改革初期“三来一补”企业的时候，深圳关外就出现了向企业派厂长或厂长助理，或行政助理的现象，到现在几乎已成了一种惯例。

　　杨龙芳：人们总是寄希望于建立一个强大的法治政府，但这近似于空想。一个强大的政府本身就不可能是一个法治政府，更不应该把依法行政单纯寄托在政府身上，一个强大的政府总是隐含着缺少监督的内在缺陷。龙岗街道下派本地厂长就是这种不宽松的制度环境中生长的一个“异化制度”。一个良好的、规范的制度应是多个利益相关者多方博弈过程的综合结果，一个企业制度的成长和正常运转，有供应商、消费者、竞争者、政府、社区等多方利益主体，它们之间是一个复杂的网络，政府仅仅是利益相关者中一个主体和一个环节。

　　梁永建：那么用你的观点，怎么看待龙岗街道办的事情呢？

　　杨龙芳：因此，我认为龙岗街道下派本地厂长不是一个简单的“政府－－企业”关系问题。基于政府与企业二元对立的思维不足以分析这个问题，更不足以解决这个问题。龙岗街道办出台这个通知，企业、当地社区居民、地方政府派驻机构、地方基层政府都会有不同的反应，就是同一类型的利益主体也会有不同的反应，老企业和新企业的反应可能就有不同。老的“三来一补”企业多是港资的，可能根在深圳一带，与当地居民可能存在血缘关系或千丝万缕的联系，再加上久居香港，在深圳办企业存在信息不对称，这些老企业对这样的通知会保持沉默，甚至还倾向从内心接受，而从内地来的新企业肯定就会不满，甚至出现反抗。

　　梁永建：可是，现在政府通过发文件的形式，在全街道所有持牌企业中推行，情况好像有所不同啊？

　　周林：是的，龙岗街道办现在的这种做法跟以前比，在性质上是不同的。以前是一种协商、协议的形式，是合作的条件之一，很大程度上是双方自愿的。应该没有违反任何一条法律法规，双方都有一定的需求。这些派驻厂长起到了向导、协调的作用。现在性质发生变化，首先是以前的村不是一级政府机构，没有强制的权力，与企业是平等的主体关系。而街道办事处是政府派出机构，在很大程度上代表政府本身，发出这份通知是利用公共权力强制摊派。从法律角度讲，有违反《公司法》，侵犯企业人事任命权和财产权的嫌疑。从通知的题目看，“派驻”本身就含有某种强制性，是不妥的。

　　梁永建：现在已经和改革开放初期有了很大的不同，全国都在逐步完善市场经济，政府为何要在这样的形势下，制定这样一个文件呢？

　　周林：政府这样做的初衷有二，一是加强对企业的管理和监督，二是解决原住民的就业问题。从第一个方面看，基层政府面临着很大的政治上的压力，要负责一方的安全、社会管理，有很大责任。但是在“小政府、大社会”的现实情况下，基层政府组织又面临着管理资源缺乏，比如人手、资金不足等。所以龙岗出台这个文件可能也有它不得已之处。从更高的层面看，问题的解决要靠上一级政府把更多的资源往基层倾斜，使基层的责任和能力相适宜。你给它很大的压力但它又没有这样的能力，没有办法，于是基层政府只能采用这种非常规的不太合法的手段。

　　梁永建：杨教授怎么理解市场经济中，发生的这件政府发文件派厂长的事？

　　杨龙芳：我认为现代经济秩序和现代企业制度都有一个生长过程，我们就不能停留在出台这个规定合理还是不合理的简单判断之上，而是要考虑如何为这个异化的制度良性发展培育健康的生态环境，如何转化这个异化了的制度中的不合理因素。

　　梁永建：为何好像长三角还没有听说有此类事情发生呢？

　　周林：之所以长三角没出现，是因为两个地方的发展路径不一样。不但珠三角与长三角不一样，就是珠江东岸和西岸都不一样。顺德和中山就没有面临这样突出的社会管理压力。因为这些地方的外来人口相对于本地人口没有占很高比例。而深圳，原来的一套社会管理体系是按本地人口设置的，面对突然膨胀的人口和大量的经济活动，就感到力不从心。所以，评价这个事件要看到它背后的推动因素。

　　梁永建：有读者或者网友提出，这个文件暗含“户籍歧视”问题，对这个说法，专家如何看待？

　　周林：关于本地人的就业问题，深圳从农业社会急剧地发展到现在的开始进入工业化发达阶段，20多年就完成了。本地居民从心理上、思想上和技能上，没有做好准备，很被动地进入到急剧变迁中来。一方面通过土地征用，相当一部分人积聚了一些财富，但还存在一部分生活困难的原住民。而即使那些积聚了一些财富的人，也没有很好地融入现代化生活。在这种情况下，政府有必要协助本地人适应社会的变迁，使他们更好地融入社会发展的潮流。

　　梁永建：我觉得政府在市场经济中，其扮演的角色应该和以往有所不同才对。

　　周林：这个事件还说明政府的角色没有转变过来。以前政府负有推动地方经济发展的责任，而现在则应是加强社会管理，提供社会服务，依法行政。政府根据一个“惯例”，想把这个惯例覆盖得更广，于是有了那个通知，这是不稳妥的。

　　梁永建：杨教授，能否简单总结一下您的观点呢？

　　杨龙芳：不能就事论事，应立足于利益相关者网络整体来确立新的判断标准；要考虑事件背后的复杂的利益构成因素，或者说多元利益主体因素利益协调和利益分享问题。这也提出一个更深层次的问题，如何在一个微观层次上建立一个分享经济的问题，保证所有利益相关者受益；.这是中国乡镇一级基层社会微观制度变迁问题，即从传统乡土社会转化为企业社会的综合性制度变迁问题。重点是如何促进生长中的“异化制度”向“优化制度”的方向演进。