新征管模式运行中的问题及对策

　　1994年新税制实施后，国家税务总局适时推出了税收征管改革，经过实践和探索，1996年确立了以“纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式。实践证明，税收征管改革取得了很大成效，但新征管模式在运行中也暴露了一些不容忽视的问题。

　　一、新征管模式运行中存在的问题

　　新征管模式运行后，各地税务部门进行了大胆的征管探索，从而取得了一定的成效。但实行新征管模式所发生的变化还主要体现在形式上，但这个方面还远未达到征管改革的目标要求。

　　（一）过分强调征、管、查的外分离，造成职责不清、管理脱节。

　　为实现专业化管理，加强对征、管、查三者之间的监督与制约，各地对基层税务机构进行了精简合并，成立了征收分局、管理分局和稽查局。征管分局负责受理申报、税款征收、发票管理和税收征收任务；稽查局负责各类税收违法、违章案件的查处工作和稽查任务。这种分离由于受到技术条件和人员配备的影响，征管业务流程没有实现完全的分离，造成了税务机关多头管，增大了纳税人的办税成本。目前征收、管理、稽查局岗责体系未完全到位，表面上看，征收分局管户很多，但赋予的执法权有限，担负征收任务的分局却是管事管不了户，纳税人的基本状况只能从计算机中获得。稽查局由于压力不大，形成了年初抓大户，年中抓收入，年终抓户数的三步曲。征收分局认为偷逃税款、不申报纳税是稽查局的事情，造成了管理环节出现空当，甚至于在税务机关内部出现互相推诿扯皮现象，从而造成效率低下。

　　（二）税收征管模式搞“一刀切”，影响税收征管改革进程。

　　我国当前社会经济不发达，处于计划经济向市场经济的转型期；公民纳税意识普遍低下；税收执法队伍素质亟待提高等等。因此在模式的建立和运行中难免出现与现实社会经济生活不合拍和征管模式超越现行体制的情况。

　　由于新征管模式对“集中征收”表述未能界定集中的程度，容易产生越集中越好的理解，导致各地把精力和注意力都集中到办税服务厅的规模上、服务环境形式上，“集中征收”被片面理解为把所有纳税人都集中到办税厅进行征收而忽视了管理。如何解决当前农村税收管理改革的难点在于如何强化远离征收中心、平时纳税很不方便的纳税户税收管理，实际这个阶层税源广泛，纳税意识普遍淡薄，交通不便，仍然袭用传统的上门申报纳税方式，至于电话申报、邮寄申报、电子申报在此几乎未发挥作用。

　　（三）税源监控乏力，漏征漏管严重。

　　征管改革的初衷是想依靠计算机监控和“三线分离”制度互相制约来达到监控目的，结果硬件超前，软件跟不上，在目前税收监控网络尚未建立的情况下，税源监控措施十分有限。随着经济体制改革的深化，各种所有制形式的纳税人大量涌现，漏征漏管户也相应增多且有上升趋势。形成漏征漏管的原因是多方面的，从税务部门自身工作分析，与撤并税务所有一定关系。一是存在着税务机关的监控形式以上门申报为主，主要由征收人员在大厅内依靠计算机对申报表的逻辑关系进行审核和监控。二是在认识方面理解偏差，由于认为对纳税人的检查是稽查局的事情，管理人员仅对纳税人的申报表、相关财务报表、资料为对象进行分析，对了解纳税人生产情况等工作明显减少，削弱了对纳税人的全方位监控。三是税收监控存在着“盲区”。采取集中征收方式后，税务人员很少深入生产经营一线，致使一些漏征漏管户不能有效纳入税收监控。

　　另外发票管理薄弱同样造成税源的流失。发票是控制纳税人销售的主要手段，销售额是征税的依据。但目前办税服务厅窗口验售发票，只售不管的现象普遍存在。这样的管理，显然无法核实申报营业额和真实经营情况，以致在发票方面出现了大量的问题。尤其在非设立分局的乡镇，由于用票人需要到其他乡镇或分局所在地开票十分不便，要花往返时间、路费，只好用收据、白条或使用假发票等，使发票管理更加混乱，税源流失严重。

　　（四）计算机的依托作用未得以充分发挥。

　　征管改革后，各地均投入大量的人力、物力、财力用于计算机系统建设，但征管软件开发和网络建设滞后，造成“依托”缺位，制约了模式整体功能的有效发挥。首先现有设备、网络资源的利用程度较低，各地使用的软件不统一，多数地方计算机的使用停留在开税票、文件处理等较低的层次上。其次，基层税务人员的计算机应用水平仍较低，基层税务机关自身的软件开发能力较差，未能将现有计算机网络资源用到税收征管实践中去。征管人员过分依赖纳税人主动上门申报，忽视了自身主观能动性的发挥，造成征管质量低，基础薄弱，这是造成登记率、准期申报率、入库率较低的原因。第三，计算机信息利用率较低，与其他部门的信息联网、数据共享的步伐滞后，体现不出现代信息技术的优势。

　　（五）稽查力度不大，以查代管，重查轻罚现象普遍。

　　目前，我国的经济发展、科技水平、人的素质还很低，法制建设还不健全，社会主义市场经济还不完善，偷税现象依然存在，从一定程度上可以说是税收收入的增长掩盖了管理方面的问题。因此稽查的作用应该更好地发挥，目前稽查环节存在的问题是“重查轻罚”、“重查轻执行”，甚至“以补代查”、“以罚代刑”依然存在。即在税收稽查工作受到重视的同时，其处罚力度却不够，有些偷税案件是以补税加轻微罚款了事，至于移送司法机关追究刑事责任的更少，税务稽查的实际功效因此大打折扣。另外，稽查虽然实行选案、稽查、审理、执行“四分离”，但没能形成有效的内部制约机制，有的单位只是在形式上分一下，实际运转起来则是穿新鞋走老路，大大削弱了税法的权威作用。以查代管，重查轻罚，更助长了偷逃税者的冒险心理。目前，在稽查实施上，稽查的方式还停留在就账论账，至于繁琐的成本核算、盘库及外调工作应用的就更少了。

　　二、新征管模式存在的问题的分析

　　新征管模式运行中存在的矛盾和问题，有主、客观方面的原因，也有征管模式自身的原因。

　　（一）思想认识和观念转变不到位。

　　有的同志对税收征管改革理解片面，重视业务，轻视环节，工作职责不明确或衔接不够，征管查流程不畅，没有形成管理合力，片面认为自行申报纳税无需监控，导致征管质量下降，漏征漏管户增多，有些同志对征管改革被动应付，研究新情况、新问题不够主动。工作缺乏创新精神，造成老的办法不能用，新的办法不会用的等靠观望局面，影响了改革的深化。

　　（二）管事与管户结合不到位。

　　征管改革要取消缺乏制约的管户制，而不是削弱对纳税户的户籍管理。把管理推向计算机管理和税务稽查，在当前计算机管理水平和税务稽查质量不高的情况下，必然形成户管漏洞。

　　（三）稽查力度不到位。目前稽查力量的配备不足，稽查人员业务水平有待进一步提高。选案的随意性和盲目性，影响稽查各环节的工作效率，影响稽查质量。加上内部处理环节多、时间长，给说情施压者有机可乘，以补代罚、以罚代刑现象时有发生。

　　（四）技术保障不到位。尽管计算机应用于征管已数年，但离新模式依托计算机网络实施监控的要求还有较大差距。全国税务系统业务流程尚未规范统一，给统一使用计算机软件增加了难度，由各地自行开发软件不统一、费用高、网络化程度低、应用面窄，信息的采集、整理、传输不够顺畅。税务系统同有关部门之间信息资源不能共享，制约了计算机网络在征管中作用的发挥，因此，管理的非规范化、稽查处罚的随意性及其带来的疏漏也就在所难免。

　　（五）素质提高不到位。目前，税务人员应具备的综合征管业务知识、计算机、税收法律知识、会计查账技能及事业心和责任心等存在较大差距，真正的征管能手、查账能手、计算机操作能手等高层人才非常少，人才需求得不到满足。这与税务系统人事制度的改革滞后，没有形成有效的人才竞争机制也有关系。

　　三、解决问题的对策

　　新征管模式运行时间已达多年，改革的成效是有目共睹的。我们不是要改变模式的自身，而是要以积极的态度，采取切实可行的措施，去不断深化和完善征管改革，这才是最终目的。

　　（一）理顺征管各环节工作关系，明确职责。

　　首先，要加深对新征管模式的理解，树立规范管理意识，严格界定各岗位的职责，尽快推行执法责任制到位，借助ISO9000贯标，切实把岗位职责落到实处，做到岗位到人，职责到人，坚决避免流于形式。当然，以前有些地方也落实相关的责任制，但普遍来看，属粗放型管理，有的以考核税收任务为目标，有的流于形式，没有动真。

　　其次，在理顺征管与稽查的关系时，要建立文书传递、流程等相关制度，明确相互配合的责任及追究制度。

　　第三，要充实稽查人员，强化重点稽查，加大查处力度。按照新的征管模式要求，把一批政治素质高、业务精的干部充实到稽查队伍，严格遵守税务稽查工作规程，确保税收处罚面和处罚率，要缩小法定处罚幅度，在客观上确保处罚力度到位，做到查处一户，教育一批，震慑一方，增强税收法律的权威。

　　（二）优化外部环境，完善纳税申报，营造良好的纳税服务体系。

　　新《税收征管法》实施后，强调对纳税人权利的保护，增加了对税务机关和税务人员制约条款。征管改革以后，由于全面实行纳税人自行申报纳税制度，使征纳双方的地位发生了改变，这种观念上的彻底改变，体现了我国税收管理体制已经实现了质的飞跃。

　　1.适应时代发展潮流，广泛应用科技手段，加快推行科学简便的申报纳税方式。即应用电话申报、网络申报、邮寄申报等多种形式，针对不同类型的纳税人，实行不同的申报方式。但目前产生的效果很不理想，90％以上的纳税人仍停留在传统的上门申报上，新申报方式的推行非常缓慢。

　　2.合理建立办税服务场所，完善服务设施。办税服务厅不仅是税务机关面向社会、面向纳税人的办税服务场所，而且是税务机关内部具有信息采集、对外宣传、征收监控、管理服务等多种职能的一个综合部门。国、地税分设后，两系统分别建立了各自的办税服务厅，并不断加大其投入。这种重复建设，必然造成一定的浪费。因此国、地税合建办税服务厅或者将银行办税窗口作为办税服务厅的做法，应值得考虑。

　　（三）切实加强户籍管理及税源监控，遏制税源流失。

　　要建立税源管理部门协调机制，完善协税护税网络。在税务机关内部建立以计算机网络为依托的管理监控体系的基础上，逐步实现各有关部门计算机联网，实现税源户信息资源的共享。同时坚持属地征管的原则，明确税源户管理职权关系，按照属地管理原则来划分征管范围，将片内纳税户统统纳入征管，从源头杜绝交叉征管、漏征漏管和争抢税源的现象。

　　（四）加强目标考核，提高税务人员素质。

　　为确保管事制度的真正落实，必须强化目标考核制度，建立一套严密的目标考核指标体系，按照国家税务总局提出的执法责任制、税收管理员制度，加大推行力度。只有这样才能有效提高征管质量，不断提高税务人员的素质。当然要提高税务人员的素质还要深化干部人事制度改革，切实引入岗位目标竞争机制，推行竞争上岗、能上能下的机制。

　　（五）加强征管基础建设，充分发挥计算机网络的依托作用。

　　由于计算机具有计算速度快、精确度高、储存量大等特点，因而在社会各个领域得到广泛应用。只有做到征管基础资料的完整和准确，才能保证计算机程序执行的快捷顺畅和真实准确，二者是相辅相成的。从纳税人开业、变更、申报等各个环节抓起，对微机录入的每一份资料必须反复认真核对，避免疏忽大意，对需要归档被查的资料，必须按规定予以保存。同时，应当制定、完善有关征管资料管理的规章制度，明确各系列、岗位的工作职责、业务流程和考核标准，保证征管资料档案的完整、真实和准确。其次，税收征管软件的开发必须是切实可行、符合税收征管程序要求的，最大程度地满足征管工作的需要。因此，要充分发挥网络信息传递的快捷、高效、准确的内在优势。

　　（六）加强制度建设，确保制约监督机制的有效运行。

　　税收征管改革是一个系统工程，必须有一套相应的制度来配套、保证和完善，才能发挥其最大的效能。

　　1.严格推行执法责任制，强化目标管理。按照改革后的机构、人员情况，定岗定编，按照责权统一、监督制约的原则，明确各系列、岗位的工作职责、业务流程和考核标准，制定、完善各项规章制度，使各部门、各岗位做到有章可循、照章办事、依法行政。同时要建立、完善严格的考核制度和奖励制度，定期考核，兑现奖惩。

　　2.制定部门协作制度，广泛建立协税护税网络。加强与国税局的协调配合，制订定期核对管户制度和稽查信息通报制度；加强同财政、金融、工商及新闻等部门的联系，建立和完善定期联系制度，密切协作关系，争取对税收工作的支持和配合；加强与司法机关的联系，完善税收司法保卫体系；建立与公安机关联网的重要情报信息通报制度，及时通报重大犯罪线索，打击各种涉税犯罪；巩固和扩大以基层政权组织为基础的协税护税网络，建立完善协税护税制度，建立健全委托代征制度，解决征税范围广和征收管理薄弱的矛盾。

　　总之，新征管模式取消税务专管员“一员进户，各税统管”的“保姆”式管户制，迈出了我国税收改革新的一步，我国的征管改革取得了可喜的变化，但新模式运行时间不长，改革还在进行之中，其存在的矛盾和问题将随着改革的深化而逐步解决，新的模式也将会在深化改革中逐步得到完善。

　　见习编辑杨玉梅校对曹琴

　　《江南时报》(2005年11月16日第三十一版)