如何立法体现农民权益保护

　　立法前沿

　　 关注一 失地农民能否享受与城市居民同等的社会保障

　　关注二 农民进城买房做生意将来可否再回乡耕种

　　关注三 农民抵押土地承包权解决融资问题应如何规定

　　本网记者 吴坤

　　在九届、十届两届全国人大常委会4次审议物权法草案的过程中，常委会组成人员始终十分关心农民利益的保护问题。特别是在日前举行的十届全国人大常委会第十八次会议上，这一问题成为常委会组成人员分组审议时最热门的话题之一。

　　如何保障失地农民的权益

　　“按照现行土地征用的规定，被征用土地的经营权人得到的补偿由3部分组成，即土地补偿、安置补偿费、地面附着物和青苗补偿。这3项合并起来，靠近城区的稍高一些，但也只有1至2万元，至多3万元。如果离城市远一些，补偿费用只有3000多元。这对于一个几口人都要靠这些钱来维持生活的家庭来说，难以满足一家人的需要。农民为了顾全大局，把土地交给国家使用，但是这给农民带来的是什么后果呢？他们很快成了无地、无岗、无保的三无农民，生活没有着落。如果这个问题不解决好，长此以往，对国家的稳定很不利。”全国人大代表林玉权谈到失地农民问题时忧心忡忡。他建议在草案中增加一项内容，即农民所承包的土地全部或者大部分被征用了，无法再靠土地维系生活的，除了给予合理补偿以外，还应给予与城市居民同等的社会保障，直到他们找到工作，生活有保障为止。这样既减少政府征地时的难度，又可以维护被征地农民的合法权益，保障他们的生活。

　　陈佳贵委员指出，草案在征收集体所有的土地的规定中，只提到要保证被征地农民的生活，但未涉及农民房屋被征收时如何保护农民的合法权益的问题。而对城市居民，则规定得比较具体：“应当保障被征收人的居住条件。”因此，建议对征收农民房屋的，也规定“保证被征收人的居住条件”，以体现城市居民和农民的平等，他们享受同等的待遇。

　　草案规定：“征地的补偿标准和办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。”

　　袁汉民委员说，这里的关键问题是“依法经村民会议讨论决定”。如果村民会议民主化程度不高的话，还不是几个村干部就决定了？法律规定不严密，往往会出现个人贪污、挪用、截留土地补偿费的问题。实际上，这种情况在农村已经很严重了，征用了农民的土地，往往农民不能够如数得到补偿费。所以，这一条还应该再考虑一下，如何规定才能有效地保护农民的利益。

　　全家迁入城市享有社保待遇的是否要交回承包地

　　草案规定：“承包期内土地承包经营权人全家迁入设区的市，享有城市居民社会保障待遇的，应当将承包的耕地和草地交回发包人。”

　　舒惠国委员提出，“享有城市居民社会保障待遇”是指哪些方面？比如说上学算不算？建议将这个问题讲得更具体一些。

　　“我也认为这一规定比较模糊。”袁汉民委员说，农民进城经商、务工，是我国改革开放以后出现的一个新的、非常显著的特点。农民进城以后有的愿意转为城市正式居民，有的并不一定愿意转为城市居民，况且有的地方发给农民的是蓝皮户口，与真正的城市户口是两码事，不享受城市居民所有的社会保障待遇，但是农村土地发包人往往将耕地或草地收回。不少农民进城是为了在城市里做生意，另外一个目的是为了使子女在城市里上学，城市的教学质量高。这部分人的子女在城里上学都是要交纳借读费的，比一般的城里孩子所交的学费要高。大部分进城居住或买房子的农民愿意保留自己在农村的土地，如果在城里做生意做不下去的话，还可以回农村继续生活。

　　郑功成委员也认为，这样的规定不清晰，而且将来会出现很多的问题。因为农民迁入城市以后，关键的问题还是户口问题。社会保障目前是个不确定的概念，我国社会保障制度还在改革中，农民迁入城市以后，究竟享受什么社会保障？是社会救济还是社会保险？如果是社会保险，那是以就业为基础的。如果本法要写上这一条的内容，应该是“享有与城市居民平等的权利，包括平等就业权、居住权、子女教育权、社会保障权”等多项权利，不能以单一的、动态的社会保障权作为剥夺农民土地承包权的依据。这一条要非常慎重，不能留后遗症，否则会损害农民利益、激化社会矛盾。

　　“有稳定收入来源”应否为土地承包经营权抵押的条件

　　草案规定：“土地承包经营权人有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押。”

　　对是否应将“有稳定的收入来源”作为土地承包经营权抵押的条件，一些常委委员和列席人员提出不同意见。

　　“我不赞成这样的表述。”全国人大农业与农村委员会委员李梅芳说，“有稳定的收入来源的”，是很含糊的说法。到城里打工，临时找了一个工作，临时有一些收入，但是能否长期稳定下去？“稳定”不是法律用语。

　　李慎明委员也认为，在市场经济条件下，承包方稳定的收入来源经常甚至随时会发生变化，有的今天是百万富翁，明天可能就一贫如洗。因此，稳定的收入来源是很难把握和界定的。另外，这给下一步土地集中和土地兼并开了一个政策的口子。我国失地农民现在已经有四千万左右。这个口子一开，时间长了就有可能新增相当数量的失地农民，引发严重的社会问题，因此建议取消这一条。

　　来自吉林省的全国人大代表王守臣对这一条款旨在解决农民融资难问题的立法本意表示赞成，但认为将“稳定的收入来源”作为土地承包经营权抵押的前提不合适。他说：“以种植业为主的农户不可能始终保持稳定的收入来源。同时，这个法律条款也不便于操作，在实施当中怎么衡量有稳定收入来源？建议将这一款修改为：土地承包经营权人可以将土地承包经营权抵押，抵押的额度要与生产用途、期限相一致；农村的特困户可由集体作抵押的保证人。这样更能符合绝大多数农民的要求和实际情况，有利于农村生产的发展，有利于农民开展多种经营，有利于土地合理流转实现规模经营，有利于农村发展养殖业、劳务输出和其他生产项目。”

　　黑龙江省人大常委会副主任马淑洁建议，全国人大常委会应召开农民座谈会，全面倾听他们对物权法草案的意见。这对修改、完善物权法草案，保护农民合法权益是大有好处的。

　　（责任编辑：奚天宝）