人民监督员制度专题研究（14）：人民监督员制度的社会功能

　　□最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室主任 文盛堂

　　实行人民监督员制度，对于人民群众有效监督检察机关查办职务犯罪案件工作，促进检察机关提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义，具有十分重要的作用。从两年来的试点情况看，基本实现了建立这项制度的初衷，同时随着试点实践经验的积累和认识上的深化，也逐步在检察机关和社会各界形成了一些重要的共识

　　一、促进社会和谐

　　胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上发表重要讲话指出，实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想。我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。检察机关是维护社会稳定的重要力量，是保障公平正义的职能机关，在构建社会主义和谐社会中肩负着重大责任。和谐社会的根本要求是实现社会的公平正义，公平正义的核心就是司法公正，而人民监督员制度的根本目的就是保障和促进司法公正；和谐社会的关键是以人为本，在法律许可范围内为公民的自由发展提供最大化的空间，充分保障人权。人民监督员制度通过监督检察权和保护人权，解决好控制权力与维护权利之间的矛盾和冲突，以实现打击犯罪与保障人权的有机统一，这是和谐社会所追求的一种价值和理想，也是构建和谐社会的需要。因此，完善人民监督员制度必须强化其促进构建社会主义和谐社会的功能，更好地顺应时代发展的需要，使之具有长久的生命力。

　　二、维护司法公正

　　中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干在中央政法委规范执法行为、促进执法公正电视电话会议上强调，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照执法为民和构建社会主义和谐社会的要求，集中整改群众不满意的突出问题，进一步提高政法队伍素质，健全执法规范，确保执法公正，为全面建设小康社会创造良好的法治环境。根据中央的部署，高检院专项整改活动工作方案中确定徇私枉法、权钱交易，执法不文明、违法违规办案，玩忽职守、执法不作为和不能依法独立行使检察权等四个方面作为整改重点问题。这些都与高检院规定的应接受人民监督员监督的“五种情形”密切相关，与人民监督员监督的“三类案件”也有一定的关系。实行人民监督员制度就是从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题入手，解决制约检察机关司法公正问题。因此，实行人民监督员制度开展案件监督，必须严格按照“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动的要求，不断规范执法行为，努力提高执法水平和办案质量，确保司法公正。

　　三、强化民主监督

　　为了有效地防止权力的滥用和权力的异化，不仅需要在国家权力之间“以权制权”，而且更需要以人民的权利来监督制约国家的权力。胡锦涛总书记在纪念人民代表大会成立５０周年大会上指出：“各级国家机关及其工作人员的权力都来自人民，必须用来为人民服务，必须自觉接受人民群众的监督。”人民的监督是权力主体的监督，既包括通过人民代表大会的间接民主式的监督，也包括依照宪法的规定通过多种途径和形式管理国家事务的直接民主式的监督。人民监督员就是代表广大人民群众按照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件中逮捕犯罪嫌疑人、撤案、不起诉等关键诉讼环节以及查办职务犯罪案件过程中是否有违法情形进行监督，以有效地防止检察权的滥用。人民监督员制度明确规定了监督的主体、监督的范围、监督的程序和监督的效力，使检察机关查办职务犯罪案件的外部监督规范化、制度化，增强了外部监督的有效性，它是在现行司法框架内的一项检察制度改革和重要创新，是继我国“人民陪审员制度”和“人民调解员制度”之后建立的又一充分体现人民性的制度。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民才真正是监督权力的源头活水，才真正是监督权力最可靠的、终极性的保障。由人民来监督检察权的行使，从根本上提高了检察机关执法公正的形象。两年来的试点实践，充分证明了人民监督员制度是对检察权进行有效外部监督的一种民主监督制度。

　　四、推进司法文明

　　司法公开和公众参与是全球崇尚的司法权力运行模式，如美国有大陪审团制度、日本有检察审查会制度、我国香港特别行政区有廉政公署咨询委员会制度等等。公民和国家是现代法治社会的两个最基本的法律主体，甚至可以说法治社会的基本问题就是这两者之间的互动关系问题。而要实现公民与国家之间的良性互动务必具备两个必要条件：一是具有充分体现人民主权和社会合意的宪政制度；二是有效地实行公务公开和实行公众有效地参与公共决策。因此，当代法治社会公民有权知道司法机关正在做什么和怎样做，应当让公民个人了解和掌握国家的司法信息，并依法参与或进行监督。而实行人民监督员制度，既是深层次的检务公开，又是社会公众监督检务和参与检务决策过程的有效途径。由此可见，人民监督员制度具有充分体现世界法治文明潮流的先进性。与此同时，人民监督员制度也没有超越国情，既符合党的十六大报告提出的“改革要有新突破”、“各项工作要有新举措”和“加强对权力的监督和制约”的要求，又符合当前我国社会主义检察制度的本质要求和检察改革的发展方向。人民监督员都是社会各界公众的代表，与群众朝夕相处，能够及时全面了解人民的意愿，检察机关通过实行人民监督员制度来充分听取人民群众对职务犯罪个案的处理意见和建议，这是认真汲取广大人民群众聪明才智的一种科学的工作方法。在人民监督员制度试点实践中，许多人民监督员反映了大量检察机关经过艰苦细致的深入调查仍未掌握的涉案情况、事实、证据和有关线索，为检察机关依法实事求是地正确处理案件提供了重要的决策依据，起到了无可替代的重要作用，这也是部分个案的处理决定采纳人民监督员的监督意见的主要原因。实践证明，人民监督员制度是检察机关科学地“集中民智”的制度化。正因为如此，人民监督员制度试点两年来，在社会上引起了较大反响，得到了人民群众和社会各界的一致好评，充分表明这一制度是得民心、顺民意的举措，具有坚实的社会基础。现代政治文明的最终表现形式就是宪政文明和法治文明，要求在政治权力的规范化和国家机构法治化基础上实现决策机制的民主化。人民监督员制度实质上是通过社情民意的规范化反映方式，从制度上提高检察机关在查办职务犯罪过程中决策机制民主化程度，有效地防止查处职务犯罪案件决策的随意性，这是当代法治文明的应有之义。从这个意义上说，实行人民监督员制度形成了一种符合当代法治文明潮流的先进的司法文明机制。

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