取消户口界限的合宪性分析 　

　　 2005年10月25日，公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上提出，各地、各部门要根据资源、能源等实际承受能力，把人口流动问题纳入本地经济社会发展规划，认真解决流动人口就业、居住、劳动保障、医疗卫卫生、义务教育等问题，逐步形成城乡劳动者平等就业制度。他透露，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市市户口迁移限制。这标志着我国政府拟取

　　实务建言

　　随着我国市场经济体制的发展，公民大量的事实迁徙现象出现，引发了一系列的如就学、就业、社会保障、公民权利、社会治安等问题的产生，使我国现行的户籍管理制度中存在的弊端日益突显出来。在以往的取消户口限制过程中主要呈现法律、政策规定不一致，政策先行和法律缺位，实践先行的明显特点。在实践中，地方政府在无上位法许可的情况下，在国家政策的引导下，以地方政策和法规的形式，不同程度率先进行了逐步取消户口界限的管理实践。笔者就我国的现实情况，从法学的视野就此问题作浅显的分析，以期抛砖引玉。

　　一、取消户口界限的合宪性分析

　　取消户口界限的实质就是实行合理的迁徙自由。尽管我国宪法、法律没有明示我国公民有迁徙自由的权利，但我国宪法对自由权、平等权、人权的保护作了明确的规定。所以取消户口界限具有合宪性。

　　1.从平等权的保护看：我国现行宪法有关平等权的规定已形成一个完整的规范系统。既有平等权的一般规定，也有具体性的规定。我国宪法第三十三条第二款明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第四十二条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”、“国家通过各种途径，创造劳动就业条件。”第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”根据平等权的一般原理，实现平等权首先要有平等的机会。因而劳动权的保障，要求国家必须通过积极的措施，大力保障劳动的自由和平等的就业机会。受教育权的保障首先要求国家提供平等的受教育机会。

　　取消户口界限也就是取消了人为划分的城乡人之间、城市与城市人之间的界限，使我国公民享有平等的劳动、受教育、就业、社会保障等机会，进而平等地、充分地行使宪法赋予公民的各种权利。所以，取消户口界限是符合宪法关于平等权规定的。

　　2.从自由权的保护看：人身自由是近代以来伴随个人的解放所确立的一项传统的基本权利，它指的是无正当理由身体的活动不受拘束的权利。人身自由是人们一切行动和生活的前提条件，所以也是基本权利之中最基本的权利之一。广义人身自由包括人身自主、居止行动的自由。所以，迁徙自由属于广义人身自由范畴，是人身自由不可分割的重要组成部分。我国宪法第三十七条第一款明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”取消户口界限的必然结果就是允许合理的迁徙，因而符合我国宪法关于人身自由保护的规定。

　　3.从人权的保护看：所谓人权就是作为人所固有的权利。许多人把基本权利称之为人权。从这个角度讲，人身自由权，平等权都是人权的组成部分。

　　1948年《世界人权宣言》第十三条规定：“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”、“人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家”。

　　1966年《公民权利与政治权利国际公约》第十二条规定：“合法处在一国领土的每一个人，在该领土内有权享有迁徙自由和选择住所的自由。”

　　我国2004年宪法修正案也首次人权入宪，在宪法第三十三条第三款明确规定：“国家尊重和保障人权。”

　　我国已于1997年、1998年先后签署了《经济、社会和文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》人权两公约。取消户口界限实现合理迁徙自由既是履行国际公约的义务，也是国家尊重和保障人权的体现，是符合宪法关于保障人权规定的。

　　二、取消户口界限的法律对策

　　尽管取消户口界限是合宪的，在政策的引导下，我国已着手逐步实施，但无法掩盖的是，在政策先行，实践先行的同时，出现了法律规范十分滞后的现象，如不及时规制，势必导致公民权利的法律保护缺失，不利于依法治国。因此，建议从以下两个方面进行救济。

　　1.启动宪法解释机制，实行宪法救济

　　根据我国立法法的规定，关于公民人身自由的法律规范属于中央立法权，因此取消户口界限，实现合理迁徙自由必须以法律来规定。在制定具体法律之前，应将迁徙自由入宪。由于宪法是国家的根本大法，不宜频繁修改，所以从保持宪法稳定性角度出发，不宜采用修正案方式，应启动宪法解释机制。根据宪法学的一般原理，宪法解释具有和宪法同等的法律效力，而迁徙自由权又属于可实行宪法解释的情形，因此，建议全国人大常委会在适当时机进行宪法解释，以补充说明的方式确认我国公民的迁徙自由权，这样既避免了修改宪法，又以国家根本大法的形式明示了公民迁徙自由的权利。在实行宪法救济的同时，根据宪法制定具体的法律，将宪法原则性的规定具体化。

　　2.制定统一的《户籍管理法》，实行法律救济

　　现行的《中华人民共和国户口登记条例》已远远无法适应现实社会的需要，阻碍了社会的发展，应予以废止。建议制定《中华人民共和国户籍管理法》，以法的形式取消户口界限，确立城乡统一的户口登记制度，实行法律救济。同时应将国家法规、政策、地方政策法律化，实行国家的统一管理，防止法出多门、政令不一的现象长期存在。形成依宪法制定法律，依宪法、法律制定法规等其他规范性文件的合理的效力等级制度，以实现依法治国，以法治国的宪政秩序。

　　张尤佳系东北大学文法学院讲师

　　（责任编辑：奚天宝）