预算之“漏”—钱袋子管理不尽如人意 难题种种

　　中新网11月25日电《瞭望》周刊刊载文章说，本应保障公共利益最大化的公共预算，却面临缺乏硬约束、部门违规用钱收钱、非预算财政膨胀、跑冒滴漏等问题。

　　文章说，进入9月以后，各级政府、各个部门便开始了紧张的预算编制工作，来年的花销用度，都将体现在预算编制中。以2004年为例，中央税收和地方税收总和，即财政收入已经占到GDP的近20%，如果再加上预算外等各个口径的收入，整个财政规模占GDP的比重达到

　　文章指出，国家既要花钱，又要来钱，如果说财政是处理花钱和来钱的钱袋子，那么，公共预算就是用民主、公开、科学的方式掌管这个钱袋子。在西方，它被通俗地形容为“贴着价格标签的政策目标”。对于管好这个钱袋子的意义，中国社会科学院的高培勇教授有一个注解，他说，如果提高公共财政使用效率，节省5%，就是1000多亿元，这一数字远远超过中国目前每年的农业税总额。

　　此外，基于民主理财的实质，公共预算至少具有两方面的作用：一是民众可以依法了解和掌握国家财政收支状况，管理和监督财政收支活动；二是依法有效管理和监督政府权力。在每年的人民代表大会上，人大审议和批准预算报告，实际上就是替民众监督政府管好钱袋子。

　　文章指出，但从2003年起至今已刮了三轮的“审计风暴”看，这个钱袋子管得还不尽如人意。以李金华审计长提交的2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告为例：共有38个中央部门违规用钱90.6亿元，4家资产公司违规金额715.49亿元，26个中央部门违规挪用财政性资金10.75亿元。这只是对预算执行情况进行的审计，至于预算编制得是否科学、预算外用度是否必需等，远非“审计风暴”力所能及。

　　文章援引一位地方官员的话说，“在编制预算时尽量报高点，然后让财政砍削”，“这早已是一些地方的惯例”。他总结了一些地方编制预算的“经验”，如：沿用上一年、前两年的预算，甚至将上一年的预算口径当成本年度的预算；预算编制轻收入、重支出；编制收入预算缺乏相关数据，编制支出粗略、笼统；一些地方财政预算按人头分配各种经费；收入有限的地方不给钱只给政策等等。

　　如此编制预算，被中央财经大学财经科学研究所的王雍君所长形容为“与其说是一项必须做好的工作，还不如说是一个不得以履行的程序”。他认为预算准备阶段的工作特别紧要，但大多数地方做得不到位且流于形式。其中最大的不到位是“政策、预测与预算三张皮”，彼此缺乏衔接，直接导致预算配置难以准确反映政府施政的重点和优先性。这样的结果，自然谈不上效率，再加上执行工作透明度不高，导致对资金分配和使用的裁量权过大，并由此产生腐败问题。

　　文章指出，相对于预算内收支而言，预算外、制度外的收支更信马由缰。以内蒙古为例，作为重要资源的煤炭收费权是各级政府的“香馍馍”，谁设谁收，几级分成，但最后这些预算外的收入连1/3也进不了财政。

　　正因此，高培勇认为当前的公共预算只是一个支离破碎的预算。出现预算外、制度外收支，很重要的一个原因，高培勇认为是政府部门经费来源双轨制，除了财政预算拨款，政府部门一部分经费还需自筹，要靠跨越既有制度到制度外去创收。不少政府部门一身兼具社会管理者和牟利者两个角色，而政府部门的行政干预，也时事打乱了收支行为规范，并诱发各种腐败行为。高培勇强调称，杜绝以上种种，是政府进行规范性预算管理的底限，尽管这不可能一蹴而就。

　　文章说，1998年以后，在建设公共财政体制的旗帜下，中国已出台了不少有关预算管理制度的改革举措，包括国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线制度、部门预算制度等，但中国社会科学院教授高培勇还是提出，政府部门能否真正完全割舍自身利益而将整个预算收支真正置于规范化的平台上？综观起来，无论是国库集中收付制度、政府采购制度，还是收支两条线制度、部门预算制度，都要求政府财政管理部门革自己的命。

　　连续三年的审计报告印证了高培勇的担心。翻阅一下这三年的审计报告就会发现，违规转移、挪用和挤占财政资金，虚报冒领预算资金，未细化预算编制和按规定及时批复预算资金，私设账外账、小金库、乱收费等，出现的频率不低，一些甚至是“屡审屡犯”。在他看来，如果不能实现上述“底限”，在预算管理制度上做适合市场经济体制的彻底变革，审计风暴即使再刮上几次、几十次，也只是“水过地皮湿”，问题还会依旧。(唐敏）