《应急条例》出台不能太“应急”

　　康劲

　　近日，《重大动物疫情应急条例》由国务院发布，这部条例的出台，有非常强烈的针对性，它首要的目的，就是为了应对日益严重的高致病性禽流感疫情。但也正是这种过于强烈的针对性，暴露出了我国公共卫生立法上存在的问题。

　　自2003年5月，为应对传染性非典型肺炎（SARS）疫情，国务院颁行《突发公共卫生事件应急条例》，到2004年5月，北京、安徽发生源于实验室内感染的SARS疫情，催生了《病原微生物实验室生物安全管理条例》，再到这次发布《重大动物疫情应急条例》，其针对性、短期性、应时性的特点非常突出。

　　11月25日的《法制日报》，为此类立法诊断出三种病症：其一，疫情的出现与相关法规的出台之间时距都很短；其二，相关规范性法律文件从酝酿到出台的周期较常规立法显著缩短；其三，部门立法的特征十分明显。

　　这种评价可以看作是对当前公共卫生立法工作的尖锐批评。

　　诚然，从客观上讲，近年来发生的公共卫生事件，都带有突发、偶然的不可预见性特点，出于指导和规范全国防疫控制的需要，紧急制定和颁行政府规章，是必须做的工作。SARS疫情来势凶猛，实验室内感染的事例绝不允许再次出现，此次的高致病性禽流感病毒的突然变异让人始料不及，因此，防控任务的客观需要，直接催生了公共卫生立法工作的“急就章”。但是，如果以此为理由来为公共卫生立法作正面辩解，显然没有任何建设性意义。

　　公共卫生立法的“急就章”，其弊病和不足是非常突出的，在短期内很强的针对性，恰恰使这些规章失去了法律应有的持续约束力，正如一些法学专家所说，是“头疼医头，脚疼医脚”；同时，公共卫生安全事业，涉及科学、技术和理念等多种问题，需要政府各部门和各种社会组织的多边合作与协调配合，只有通过各种社会组织的集体努力，才能真正实现“保护健康、促进健康及恢复健康”。

　　依靠一家卫生部门，起草、制定条例规章，显然缺乏指导、协调全局的准确性，只能更多地承袭“部门立法”的弊端。此外，假如公共卫生立法照现在这样的模式发展下去，突发一种疫情就出台一部条例，岂不是一种立法资源的浪费？何况，仔细检点现有的几部条例，很容易发现概念含糊、表述欠佳、不便操作等等粗糙之处。

　　目前，在中国尚没有一部统一完备的《公共卫生法》，甚至在短期内，该项法律的起草和制定工作还没能提上日程，“急就章”式的公共卫生立法或许是一种“次优选择”，但是，绝不能因此而放弃“立法补救”措施。只有通过“立法补救”，才能将短时期的针对性，提升为长期的有效性。

　　笔者以为，“立法补救”应该是这样一种机制：就是要联合多个部门、多个组织对照已经颁布的条例，对疾病疫情防控工作中的实践经验及时进行总结和研究，对条例中存在的问题及时修改、完善，使各方的经验能很快进入法规层面，长期指导和约束公共卫生工作。通过这种补救，为最终制定统一完备的《公共卫生法》奠定基础。