物权法不应涉及“征收、征用”问题

　　在读了法制日报11月18日《何为公共利益怎样合理补偿》一文后，我想：物权法在保护公民财产权利方面非常重要；但是，在一个法治国家中，构建一个完整的、科学的法律体系更为重要。从这个意义上说，对于公民包括物权在内的各种权利的保护应当以一个完整的、科学的法律体系来完成，而不应当赋予某一部法律过多的职责；否则，该法律不但不能承担相应的职责，相反地，还极有可能破坏国家法律体系的完整性和科学性。因此，随着我国法治进程的逐步进行，尤其是有些在有些地方政府以公益的名义滥用征收、征用权力而侵犯公

　　首先，在一个法治社会之中，政府系以实现公众利益目的最大化为目的的；由于社会的复杂性和社会发展的不可预测性，在实体法中对于“公众利益”的概念、范围予以明确的、具体的界定非常困难，同时也不利于社会公众利益及时的、高效的实现；并且，由于征收、征用所调整的系国家机关与公民之间的权力义务关系，西方国家一般地在宪法及相关法律中以征收、征用应当遵循的正当性程序予以规范；同时，政府以公众利益为目的的征收、征用仅仅系政府为了实现社会公益事业的手段之一，在政府以公众利益为目的的征收、征用时应当遵守一般行政行为应当遵循的基本规则，比如行政行为的合法性、合理性原则，以及行政行为应当采取正当程序等等。

　　因此，在规范政府的征收、征用行为时，我国也应当借鉴西方国家的立法经验，在宪法以及具体的法律之中对政府在实现社会公益中所必须遵循的正当性程序予以明确的规定，这样才能够最大限度地防止政府以“公众利益”为借口滥用而侵犯公民的各种权益。按照正当性程序的现代法治理念，行政行为涉及到公民的重大权益时，应当具有提前告知的义务、依职权或者依公民的要求举行听证的义务等等。

　　笔者认为，目前某些地方因政府征收、征用而使得公民与政府矛盾激化的原因非常复杂，其中既有政府滥用征收、征用权力侵犯当事人合法权益的原因，同时还有政府未能遵循正当的程序的原因。比如，假如政府在制定公益项目时，及时地举行听证制度，广泛的听取包括当事人在内的社会各界的意见作为决策时参考的依据；假如上级政府能够认真对待当事人的行政诉求，审查下级政府公益项目的合理性等，那么说既可以有效地防止政府权力的滥用，同时也可以取得当事人对政府行为的凉解、避免政府与当事人之间的矛盾激化。我们还应当看到的是：政府不遵守正当程序而侵犯公民合法权益的现象并不仅仅限于征收、征用行为之中，因此征收、征用应当纳入国家统一的行政程序法中予以规范，这样才能够实现法律体系的合理性；同时，防止政府滥用征收、征用的权力而侵犯公民合法物权的问题应以行政程序法规范；目前，建立我国的行政程序法已引起了有关学者、专家的高度重视；在这种情况下，物权法之中不应当对于政府以公众利益而进行的征收、征用予以规范。

　　其次，在我国目前实行的《国家赔偿法》之中，仅仅因行政机关违法的行为侵犯公民合法权益之后应予以赔偿已经有了明确的规定；虽然行政机关以公众利益为目的而实施的征收、征用行为系合法的行为，但对于被征收人而言，其财产被征收、征用的基础都是其在无违法、无过错的情况之下发生的，并且既便是因行政机关合法行为而导致了自己财产的损失，在结果上与行政机关的违法行为并无实质的区别。从这个意义上说，从被征收、征用人的角度而言，其更为关心的并非行政机关的征收、征用行为是否合法，而在于自己无违法、过错的情况之下财产所遭受的损失应当得到及时、足额的弥补。另据法制日报报道，《国家赔偿法》的修订工作已纳入了立法机关的立法计划，并且有的专家、学者已建议将国家刑事补偿纳入国家赔偿法的范围；因此，笔者认为，与其在物权法之中规定因征收、征用的政府补偿问题，尚不如将行政补偿纳入国家赔偿、补偿法的范围，这样就可以无论国家机关合法、违法与否，只要给公民未违法的情况下造成了财产损失，就应当要求得到相当于损失的补偿，这样才能够体现法律体系中关于国家责任问题上科学性和完整性；同时，也易于在社会实践之中的具体操作。

　　再次，社会公正的基石之一就在于能够建立一个相对公正的争议裁决机制。在西方国家中，司法机关对于行政行为的审查已不仅仅限于行政行为的合法性，而且已普遍地将行政行为的合理性纳入了司法审查的范围。我们说，由于社会的复杂性和社会发展的不可预测性，在法律中将“公众利益”予以明确的、具体的规定即不现实，也不易于发挥行政机关及时、高效地实现公众利益的目的；因此，在涉及征收、征用的争议中，其所要解决的重点问题并不在于征收、征用的合法性上，而是在具体的征收、征用行政行为个案中是否合理、是否为实现社会公众利益所必须。当征收、征用机关与被征收、征用人之间发生争议之后，赋予司法机关就个案征收、征用的目的是否为实现社会公众利益之必须就显得格外重要了；同时，对于征收、征用的相关补偿的具体标准发生征用后，由处于中立机关的司法机关予以裁决才能够体现出其公正性。因此，为防止行政机关滥用征收、征用权力、以低标准补偿而侵犯被征收、征用人的合法权益，应当修订和完善行政诉讼法，将行政机关征收、征用行为纳入法院司法审查的范围，赋予法院在行政诉讼中更多的权力。显然，由于征收、征用系行政法律关系，征收、征用机关与被征收、征用人之间发生的争议属于行政争议的一种，应当由法院以行政审查的方式解决，这种法律关系也不应当在一部民事法律之中予以规范，这样才能够体现出司法审查中的统一性。

　　综上，笔者认为，在我国实现法治国家的进程中，将公民的合理的、正当的权益纳入法律的规范固然重要；但从社会的长远发展而言，构建一个完整的、科学的法律体系非常重要。由于因公众利益为目的的征收、征用并非平等主体之间的法律关系，因此不应当在属于民法体系的物权法中予以涉及；而应当以完善宪法以及相应的行政程序法律、行政争议裁决机制来实现。

　　（作者单位：河北省正定县人民法院）

　　来源：中国法院网

　　（责任编辑：奚天宝）