事业单位法人制度改革的五大法律问题

　　事业单位法人属于中国独有的一个法人类型。在中国不断推进改革和中国已经加入世界贸易组织的历史背景下，改革的重点已经从单纯的企业改革扩展为包括事业单位的改革，无论在资产规模、就业人数，还是在对社会经济发展的作用上，事业单位改革的重要性丝毫不亚于企业改革。在既有的事业单位法人制度框架内，事业单位在发生着变化，这种变化的动因来自于社会主义市场经济的推动。各类事业单位法人一方面自身在尝试新的行为模式和拓展新的发展空间，另一方面国家也出台法律法规进行局部性的调整和改革。毫不夸张地说，

　　一是事业单位法人的法定含义。现在的事业单位法人的概念实际上逻辑不周延，事业单位这个“帽子”并不与现实中的状况完全符合。有的事业单位属于公权力机关，比如中国证监会、中国银监会、中国保监会、中国电监会、中国社保基金理事会等基本上属于国家机关的序列，所不同的一点就是这些单位的编制不属于行政机关编制，而属于事业单位编制。其实从法律角度来看，它们属于国务院直属的部级事业单位，享有制定有关规章、政策、管理相关行业甚至行政处罚的权力，这些权力完完全全属于公权力的范畴，因此这些所谓的事业单位应该属于机关法人的类别，存在“政事不分”之嫌。

　　有的事业单位法人从事完全的营利性行为，领取营业执照，缴纳税金，申请商标，已经完全具备民商主体的条件，具备企业法人的条件，但是仍然头顶事业单位的帽子，畅游于转型社会期间两种体制中获取最大化利润。比如出版社等除了由出版行政部门批准领取《出版许可证》以外，还须向工商行政管理部门领取营业执照，存在“事企不分”之嫌。

　　还有的事业单位按照我国《社会团体登记管理条例》的规定，属于社会团体法人，比如属于学术性社会团体的中国法学会、国家自然科学基金委员会，这类机构本身属于事业单位法人，却又属于社会团体法人，“社事不分”。这样一来，事业单位法人作为《民法通则》规定的一个法人类别，就失去了类型化规制的制度意义，也从一个侧面反映出事业单位法人制度改革的必要性。

　　二是领取企业法人营业执照的事业单位的双重法人的法律问题。比如依照《出版管理条例》、《电影管理条例》规定，各出版社、电影制片、发行、放映单位均须向工商行政管理部门领取营业执照，这类事业单位传统上均为典型的事业单位法人。但由于越来越具有营利性的特点，将其视为企业法人似乎更为合理。值得重视的是：有些事业单位一方面独享在管制政策下国家的垄断资源：比如高等学校的招生计划、出版部门的版号资源等，另一方面却又不遗余力地进行着单位利益、自我利益最大化的活动，严重影响了社会公平，与社会主义市场经济“公平竞争”的理念背道而驰。

　　三是企业化管理或企业化经营的事业单位的法律问题。此类事业单位在经费上实行自收自支，依照《企业法人登记管理条例》第二十八条规定，具备企业法人登记条件的，由该单位到工商行政管理部门进行登记，领取企业法人营业执照，比如城市规划设计院等。这类事业单位应该视为企业法人。

　　四是民办非企业单位的法律问题。依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定，民办非企业单位是指企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。在笔者看来，所谓“民办非企业单位”这个概念缺乏科学性，不能准确界定其内涵和外延。这也反映出现行制度的尴尬。这类组织主要分布在教育、科研、文化、卫生、体育、交通、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业及经济监督事业的领域，例如民办大学、民办康复中心、民办图书馆、民办研究所、民办婚姻介绍所、民办法律援助中心、民办体育场等。那么，这类机构叫不叫做事业单位呢？有的学者认为就是事业单位，笔者认为不是。因为１９９８年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定“事业单位是指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。可见，利用民间资金举办的民办非企业单位并不是制度框架内的“事业单位”。

　　五是事业单位的法律制度构建问题。应该说，我国的事业单位改革较企业改革相对滞后，虽然近年国家也发布了一些促进教育、文化、卫生等事业的法律法规，但是从组织机构、内部机制以及财产、责任关系方面规范各类事业组织的立法却不多，有的则散见在其他法律法规中。这客观上与我国事业单位服务方向的调控等有一定关系，主观上反映出对事业单位改革的综合研究和宏观指导规范不够。因此，加强对事业单位改革中有关立法的研究对深化事业单位改革十分重要。

　　笔者认为，今后我们应该着重解决涉及事业单位的以下几方面问题：一是在完善我国民事法律制度中，适应社会主义市场经济体制对各类民事主体明确界定的需要，借鉴其他国家的做法，对我国的法人做更为科学的分类；二是在科学分类的基础上，完善各类社会组织登记制度；三是逐步建立目前事业单位覆盖的主要社会组织的法人制度，如学校法人、医疗机构法人等；四是完善对事业单位国有资产管理监督制度；五是适应社会主义市场经济运行规则，调整和完善各类事业组织的财务制度、税收制度等。六是完善事业单位内部治理结构，比如建立健全对事业单位主要领导人的监督制度、事业单位的民主决策制度、事业单位后勤制度等等。

　　（作者单位：中国人民大学法学院）