媒介规制的“囚徒困境”与外资入华的制度环境分析

　　[摘要]：传媒产业发展已经关乎国计民生。社会转型期间，我国媒介市场依旧存在诸多问题。传媒产业整体素质依旧薄弱。如何科学配置传媒资源，在政府规制加速其发展，以应对全球传媒势力的挑战已是迫在眉睫。本文以制度分析方法对政府规制行为进行探讨，同时也考察外资传媒投资的既定制度环境。

　　[关键词]：媒介产业公共规制博弈制度环境产业政策

　　信息是人类社会生存发展的必需资源，同所有的生产要素一样，信息从未是充足而免费的。相反，它是稀缺有限的。负载信息的大众传播媒介资源的合理有效配置，则成为世界各国政府宏观调控的重点，同时媒介也作为一个盈利率较高的产业，成为资本追逐的焦点。

　　我国传媒产业近三年来有了飞速的发展，尽管成熟的产业尚未成型，但产业集群现象已经出现（各个行政区域的报业集团与广电集团的成立虽然很大程度是政府行为结果，但其经济属性上仍属产业集团性质）。传媒产业总量持续增长。根据清华大学媒介经营与管理研究中心崔保国、卢金珠的研究：中国传媒产业包括新闻业、报纸产业、期刊产业、出版产业、电视产业、广播产业、电影产业、新媒体产业、广告业与传媒服务业等十大类，2004年产值规模约为3270亿元，占整个国家GDP的2.2%，与发达国家5%的比例相比，我国传媒产业仍旧有很大的潜力可以挖掘。①而创造财富的传媒机构中报纸总数达到2119种，图书出版社有568个，全国拥有320座电视台，教育电视台62个，一共播出1132个电视节目。拥有282座广播电台，播出1777套广播节目，网民数字更高达1亿。

　　现代社会媒体的四大功能是监视环境、协调关系、传递文化和娱乐消遣。我国大众传媒是党和人民的喉舌，是重要的思想文化阵地，具有意识形态的特殊性；又具有产业属性，传媒自身发展必须遵循其产业发展规律和市场经济规律，传媒长期以来一直强调社会效益大于经济效益，这对其产业属性有不同程度的压抑。随着社会主义市场经济的建设加快和中国经济的持续发展，传媒产业在我国社会经济、文化、政治生活中的重要性越来越大。传媒的企业性质日益凸现，在维护主流意识形态、保持社会稳定繁荣方面作出了重要贡献，3000亿的总体收入也使我国传媒产业当之无愧的成为整个国民经济的第四产业支柱。

　　由于多年计划经济体制的约束，我国传媒在发展中积聚了大量问题。缺乏明晰有效的制度约束，传媒竞争呈现无序状态，资本积累不足，管理体制落后，市场开拓能力差；行政行为意识浓厚，地域垄断色彩重；在资源的利用和整合、人才培育上面极其欠缺。多年行政拨款方式变为自谋发展，如何有效的市场融资成为各个报业集团、广电集团的难题。这也导致传媒概念的企业上市成为热点。似乎传媒企业只要一定资本投入就可以盈利。目前进入证券市场的媒体主要有两类：一类是广电类，包括广电网络、中信国安、歌华有线、电广传媒、中视传媒等。另一类是报纸期刊类，主要有巴士股份与《上海商报》，东方明珠与上海的“两报一刊”，赛迪传媒与《中国计算机报》，博瑞传播与《成都商报》等等。前者是以有线电视为主的以收费为生的上市公司。后者则是以广告与发行为主的上市公司。而类似西方传媒业上市公司那种以采编、广告、发行等一体化的真正意义上的传媒公司，目前在我国尚未真正出现。②在内部并没有建立健全现代企业法人治理结构和明确的产权界定条件下，传媒企业上市充满太多的不确定性。对此，股市的答复是坚决否定。传媒行业2005年一季度，平均主营业务收入为16681万元，同比增长14%，平均净利润为1905万元，同比下降4.2%。对比2004年一季度，2005年的营收状况全面下滑，从主营业务收入到净利润的增长率逐步下滑，而且利润总额和净利润同比还出现了下降的趋势。

　　中国的传媒要实现产业化，必须一定科学的产业政策引导，传媒内部的行政管理体制要按照市场竞争要求转换为现代企业经营管理体制。产业的组织政策是指政府为了获取理想的市场效果，所制定的干预和调整市场结构和市场行为的产业政策，其核心是协调竞争与规模经济的关系，并试图缓解垄断对市场经济运行造成的危害，同时又保持一定的资源配置有效规模经济水平，从而达到有效竞争的状态。③传媒高效率的竞争是规模经济与竞争活力并存的有效竞争。产业政策的产业导向功能是在一系列完善的法律法规、制度规则下实现的。具体而言，则是各种媒介的公共规制。

　　（一）：制度化公共规制的“囚徒困境”

　　由于垄断企业往往是价格的制定者，消费者的消费权利严重受到侵害，垄断造成社会福利的无谓损失和严重的资源浪费，所以政府必须管制其行为。任何一种政府规制安排必须与所带来的激励相融，规制设计的过程是一种特殊的不完全信息条件下的动态博弈。政府角色在这一过程中已经演化成为一种实现帕累托资源最佳配置的机构。早在1934年设立的美国联邦通讯委员会（FCC），作为联邦政府机构，FCC在分配广播电视频率方面就对传媒加以规制。“政客们以运用于公共事业单位的那套自然垄断学说来说明管制有线电视的必要性”。④

　　公共规制是指具有法律地位的、相对独立的公共部门为了实现特定目标依照法律法规对企业、个人或者其他相关利益主体所采取的一系列行政管理与监督行为。公共规制或直接干预市场配置机制，或间接改变企业和消费者供需决策，其经济作用体现于资源配置和收入分配上。自然垄断、外部的不经济、信息的不对称成为规制的直接原因。规制可以分为：一是经济性规制：公共部门通过价格、产量、进入和退出等方面的规定而对企业等经济利益主体的决策所实施的各种强制性质的约束。主要包括自然垄断领域和从在信息不对称的领域。二是社会性规制：以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环保、防止灾害为目的对产品和服务的质量和由此伴随着提供它们而产生的各种活动的制定一定的标准，并禁止、限制特定行为。⑤这在当前传媒产业化进程中显得尤其重要。

　　公共规制是公共选择的结果，政府规制俘获理论认为：规制总是有特定的规制者，而规制者很有核能被利益集团所“俘获”，按照利益集团的要求进行规制，各种利益集团对公共规制均有一定的影响。根据中国社会科学院2001年“当代中国社会阶层研究课题”成果，在以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准，划分了“十大阶层”，即国家管理阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业阶层，他们又分属于五个经济社会等级，这十大阶层实际上形成了十大利益集团。⑥发达国家媒体往往为权势阶层所俘获，在制定相关政策时，传媒为之造势加强游说。我国传媒规制过程中，政府决策层不得不考虑上述利益集团的影响力。值得注意的是，外资在我国改革开放以来已经具有一定的社会影响力，这在跨国公司身上体现的尤为明显。

　　我国传媒产业规制呈三层委托代理关系，即公众-政治委托人（政府）、政治委托人-规制机构（相关行政管理部门）、规制机构-被规制企业（报纸、广播、电视和网络等媒介）。政府规制是利益集团博弈的规则，也是博弈均衡的结果。规制的变迁相当于博弈从一种均衡过渡到另外一种均衡，其结果不仅与行动选择有关系，而且也与参与者共同信念方面变化相联系。规制变迁的一般形式有两种，一是诱致性变迁，即市场一旦存在着获利机会，相关制度会发生响应。二是强制性变迁，即政府通过行政立法方式的管制，导致的制度变迁。传媒在解脱行政束缚，谋取自身发展空间中，自我造势趋势明显。WTO框架下的传媒市场开放压力，内部传媒企业向上的推力，使规制者陷入决策陷阱-“囚徒困境”。规制的价值取向上不得不顾及各种潜在的和显在的因素。鉴于现行体制，最终仍旧是以社会性规制为重点。这也符合社会主义传媒的自身特性和社会发展的需求。

　　（二）外资入华策略及其制度环境

　　社会的不断“合理化”是同科技进步的制度化联系在一起的。当技术和科学渗透到社会的各种制度从而使各种制度本身发生变化的时候，旧的合法性也就失去了它的效力。⑦随着现代科学技术的发展，传统意义上的自然垄断学说遭到部分怀疑。技术对于垄断的消解也越来越强烈。技术的变迁与制度的变迁是互动关联的。传媒集团由于其自身的影响力、渗透力、支配力和显在性质，备受注目。尤其是跨国大型传媒集团，挟资本、技术、管理优势，给对方国造成很大的意识形态威胁和经济威胁。对传媒制度环境的分析可以从两方面着手，一是非正式的制度安排：如意识形态、文化传统、习惯风俗。二是正式的制度安排如：一个国家的政治体制、行政、法律框架。

　　意识形态是人们关于世界的一套信念，它是个人与其环境达成协议的一种节约交易费用的工具，它具有确认现行制度结构符合义理和凝聚团体的功能。成功的意识形态可以减少外部的不经济性“搭便车”行为，同时又足够灵活，以得到各种利益集团的共同拥护。意识形态常常与道德伦理观念纠缠在一起，意识形态的形成与发展变化有其内在的刚性。对于意识形态所可能遇到的挑战，知识精英是处于前列的。就媒介产业经济研究方面，我国新闻传播学者作出大量的工作，但其研究偏好明显有了一定程度的转向，媒介经济管理与市场运作，金融投资领域著作不断，大量翻译国外传媒经营及传媒经济著作。并在部分层面上对当前我国传媒经济现象做了一定实证和规范研究。并出版发表大量的著作及论文。如：《传媒经济》（周鸿铎、胡传林、邢建毅／著，1997年）、《媒介资本市场透视》（曹鹏、王小伟／主编，2000年）、《报业经济学》（金碚／著，2002年）、《报业经济与报业经营》（唐绪军／著，2002年）、《传媒经济导论》（周鸿铎／著）、《媒介经济学：一个急速变革行业的原理和实践》（赵曙光、史宇鹏／著，2003年）、《媒介经济学案例分析》（赵曙光／著，2004年）、《电视媒介经济学》（吴克宇／著）、《中国传媒经济研究：1949—2004》（吴信训、金冠军／主编，2004年）等等。此外，相关的传媒研讨会此起彼伏。而其中部分学者前期学术研究侧重于基础的新闻传播理论。这些变化也佐证其思想认识的一些新的走向。此外，社会转型造就了社会的多元化，如何维护主流意识形态的主导地位，应对社会急剧变化也显得非常重要。社会分层下，受众的接受方式和观念也随之变化，这其中青年亚文化是最显著的代表。令人担忧的是受众媒介素养的缺憾导致青年亚文化在全球化时代有更多的变化。

　　就外资入华问题，20世纪70年代-80年代，国际传媒集团已经进入我国专业技术期刊市场，其中典型范例是国际数据公司IDG投资的《计算机世界报》。电视方面，截止2003已经32个境外电视频道有限落地。外资进入中国方式从资本运作（兼并收购、投资控股、参股、直接进入）到内容渗透（节目交换、战略协作品牌）。地理区域的选择上从中心城市扩散至全国，新现象是从西部边缘城市向中部突进。诸如默多克的新闻集团最近在青海卫视的投资2000万广告专营。然而，外资的步伐往往与政策休戚相关。最近几年，国家政策方面有了很大幅度的调整：

　　2001年中国中央办公厅下发了17号文件，在传媒经营方面作了很明确的规定——国有资本可以参与媒体经营。但这种“参与”只是给予投资方“投钱”的权力，投资方并没有经营媒体的权利，媒体的经营依然由媒体来做。2003年5月1日，新闻出版总署和原外经贸部联合下发<外资投资图书\报纸\期刊分销企业管理办法>正式实施，标志着我国书报刊零售市场正式对外开放.2004年国家广播电影电视总局先后发布施行了《境外卫星电视频道落地管理办法》、《中外合作摄制电影片管理规定》、《中外合作制作电视剧管理规定》、《境外机构设立驻华广播电视办事机构管理规》、《境外电视节目引进、播出管理规定》等行政规定，为当前境外媒体与本土企业的合作提供政策依据与指导规范。

　　2005年2月25日，国家广电总局向各省、自治区、直辖市广播影视局(厅)发出《关于实施《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》有关事宜的通知》，（简称44号令），44号令的实施，允许外资入股国内广播电视制作产业，44号令放开了外国资本的进入或者以节目方式的进入，而非输出整个频道。正式在法规上明确了外国可以与国内广播电视单位（国有、民营）来组建广播影视节目制作公司。节目制作公司的外方只能占到49％，中方必须绝对控股，法人由中方来担任。

　　2005年8月，中国国家广电总局发出的一则通知明确规定，目前每家外资传媒公司只能在中国建立一家合资公司。这令已经在中国建立了合资公司或正有意成立合资公司的外资传媒不得不重新审视这一领域的投资风险。

　　2005年8月《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》明确了国家鼓励、允许、限制和禁止非公有资本投资的产业，非公有资本的进入将积极推进广电行业数字化的改造进程。

　　从上述政策可以看出，政府规制政策的重点仍旧是产权问题。产权是一个社会实施的选择一种经济品的使用权利。一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用与转让，享用收益。没有财产权制度以及与之相伴随的观念和法律制度，真正意义上的企业是无法存在的。比较国外外商投资管制，其开放类型基本有以下六种:

　　1.规定外资拥有的比例即上限下限。代表国家有法国：小于20%禁止49%以上股份或者决策权。

　　2.传媒在国内的地位决定是否允许外商投资，并限制外资投资于全国性质的大报与大都市报纸、郊区报纸、省报。如澳大利亚、芬兰。

　　3.对于投资传媒外资公司或者个人财产严格规定。如加拿大，必须在加拿大有500万加元的固定资产。

　　4.吉尔吉斯斯坦为代表。传媒、编辑、出版拨出机构权限加以划分，可以随意投资但是不能成为出刊者和拨出者。

　　5.如意大利、冰岛等。多边协议只对部分国家开放

　　6.如印度、土尔其等。禁止外国机构或个人拥有本国传媒股份。⑧我国传媒规制如何选择适合国情和激励发展的产权基础性政策是当前的一个重大课题。合理有效利用外资，借鉴其先进的技术和管理经验的同时，也要防范其所带来的风险。结论

　　传媒规制有其内在的规律，规制变迁是步入良性循环轨道，还是被动的锁定在低效率之中，这与规制变迁的路径，尤其是与初始条件相关，并不单纯取决于设计者的个人意志。如何有效规制我国传媒，设计合理的长远发展的产业政策，营造有益于我国传媒产业健康发展的宏观环境，建立起现代企业制度化管理的大众传媒企业，更加有效率的配置全国传媒资源，仍旧是未来政府-公众-传媒三方互动的漫长过程，在建设规范的传媒市场，激发传媒内在发展动力方面，外资的利用和规避是本土传媒和作为规制者的政府决策的重点。

　　[注释]

　　（1）《传媒》杂志2005年24期〈中国传媒市场3000亿盘子从何而来〉）

　　（2）资料来源：公司公告中信证券研究部http://gp.stock.163.com/05/0512/06/1JHI749S00121895.html

　　（3）《产业经济学》杨公朴干春晖主编王玉龚仰军副主编复旦大学出版社2005年6月第一版

　　（4）《信息时代的新闻价值观》美杰克.富勒著展江译新华出版社1999年12月第一版88页

　　（5）《公共经济学》杨志勇张馨编著清华大学出版社2005年1月第一版273-274页

　　（6）《嘹望东方周刊》2004年6期于津涛王吉陆《解读中国利益集团：影响地方决策政府如何应对》

　　（7）《作为“意识形态”的技术和科学-纪念H.马尔库塞诞辰七十周年》《作为“意识形态”的技术和科学》德国哈贝马斯著李黎郭官义译学林出版社1999年第一版39-40页

　　（8）《论媒介经济与传媒集团的发展-论文辑》郑保卫主编中国人民大学出版社2003年9月第一版

　　《传媒所有权法规的国际比较研究》陈中原154-157页