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南方都市报:如何破解户籍改革的三个难题 


http://www.sina.com.cn 2005年11月29日09:22 南方都市报

  中国观察之党国英专栏

  近来读了几则关于户籍问题的新闻报道。先是有报道说宁夏回族自治区同心县河西镇的农民要求“非”转“农”,不愿意当“城市居民”了,后来又看到《瞭望新闻周刊》的记者对户籍制度改革做了一个深度报道,揭示出政府有关方面还在为城市门槛如何设置而犯愁。

  究竟什么东西让农民、让政府为户口问题犯难?答案似乎既简单又复杂。户口问题离不开利益两个字,这是简单的道理;但利益摆布让各方面都满意又很不容易,操作起来似乎颇为复杂。按我对户籍制度改革的观察与思考,以为改革面对的是三个难题。

  第一个难题是城乡户籍完全统一以后,农民如何享受到城市居民的利益。

  下一道城乡户籍统一的政令是容易的,但要把户籍制度背后的利益关系理顺却不容易。有关方面正在考虑将城乡户籍完全统一起来,中国居民不再有“市民”和“农民”的区分,全部都要变成“公民”。若果真如此,农民在就业、子女教育和基本社会保障诸方面将不再遭受歧视。但事实上克服这些历史上遗留下来的歧视会有不同程度的困难。

  就业方面,因为政府和公营部门吸收就业的数量在下降,将其中的就业岗位向所有公民开放,似乎不是难题。如果其中有潜规则造成的歧视,那这种歧视对原来的城市居民也会发生,原来是否为农民身份可能不重要。已经有政府部门在招收

公务员时向农民开放,说明这个改革步子不难迈出。

  教育权利的“平等”在户籍统一以后似乎也不会有大的困难。国家对贫困地区的几千万儿童要实行义务教育阶段的“两免一补”,这种利益可以在户籍统一以后继续保留。用不了多久,全国儿童在义务教育阶段都可以实行“两免一补”。剩下的问题是“择校”,而这里头的权利早已是钞票说话,其中的不平等与户籍的联系已经不重要了。

  最难的问题是原来的农民在户籍统一以后能不能享受原城市居民的“低保”(包括一定年龄后的基本养老保障)。如果不能享受,户籍统一的意义就不大了。各地区的低保水平不同,用各地区的低保标准减去农民的实际收入,如果有差距,由政府补给,需要多少资金?考虑到政府已经有的资金,还需要新增多少资金?按我匡算,这笔资金大概在数百亿元左右。

  第二个难题是城乡户籍完全统一以后,国家如何操作支援农业和农民的政策?这个难题现在还没有被人们充分注意,其实以后会显现出它的重要性来。

  城乡户籍登记完全统一了,从道理上说谁是农民就不那么容易识别了,至少少了一个“法定”的识别标志。可是,如果要帮助农业生产者,尤其是要通过“直补”的方式来帮助农业者,就更应该对“农民”有一个法律上的界定。实际中已经发生了这样的问题。例如,某省仅仅给种稻谷的农民提供“直补”,而给种小麦的农民不补,农民有意见。还有的地方给种植面积大的农户补,给小农户不补。对这类做法,部分农民有意见。再比如,已经有政策要给农村独生子女家庭的父母亲提供养老补助,可是户籍统一以后,一些农村老人住在了县城,在身份上与城市居民没有了区别,补贴还怎么发放?能不能按土地补?好像不行。一些城市人租种了农地,搞休闲农业,他们应该获得政府农业补助吗?这些问题都需要研究解决。

  为了帮助农民获得平等权利,需要取消专门针对农民的身份歧视,这是一种进步。又为了更有效地支援农业发展,需要识别农民的身份,这是更大的进步。看起来不在于要不要有身份的规定,而在于身份规定的经济含义是什么。需要做一种技术性的研究,在身份规定方面提出一个方案,与农村整体改革协调起来。

  第三个难题是公民(包括原来的农民)如何由乡村或小城市迁往大的城市。这也是一个现实的难题。事实上,一些大城市在自己的“门槛”问题上已经面临两难选择。一方面,为了刺激

房地产业的发展,需要鼓励农民进城,让他们加入购房者队伍;另一方面,为了节约社会保障资金,或者为了缩小社会保障和公共支出的逆差,又需要提高城市的门槛。有的省会城市曾经短暂地降低了进城门槛,后又不得不再提高门槛。而提高门槛的办法又往往是“计划经济”的办法,引起人们的非议。

  户籍统一以后,可能克服专门针对农民的迁徙限制,这是一个进步。但是,门槛问题还是不能完全消除。因为经济发展水平严重不平衡,也因为体制上的缺陷,一些大城市拥有很大的公共资源可以转变为居民福利,对其他城市的居民有吸引力。这些大城市的门槛在过去不仅限制了农民,也限制了其他地区的城市居民。

  高福利大城市要不要设门槛?如果设立,如何操作?这是必须正视的问题。取消专门针对农民的门槛,是一个进步,并且对大城市来说并不难做到,但要完全取消门槛,似乎不大现实。简单的道理是,如果上海这样的大城市对任何一个人敞开福利“供应”(低保、

廉租房等),那需求量是非常巨大的,以致大城市的财政无法承担。有人说要通过平衡地区(和城市)经济发展来解决这个问题,降低人们的迁徙意愿,我以为这是不可能的。平衡发展是一种趋势,是一种目标,是限制不平衡过于严重的政治追求,而不平衡发展才是一种常态。

  所以说,门槛恐怕是要的,关键是门槛的设立既要考虑公平,又要保持一定的效率。不能再专门针对农民设立门槛。现在流行的说法是门槛“三要素”:住房、就业和收入。我以为这还不够简单。其实有住房一个标准就够了。这就要求城市政府做好住房发展规划。盖了房子是要人住,人住进去了,你怎么能不给他户口呢?一个退休的亿万富翁在上海买房子,你不给他登记户口?这是讲不通的。一个农户已经在城里住了数年,后代也习惯了城市的生活,又租用了住房,或者如果用合理的价格买了农村的土地并购买了城里的房子,能不给他户口?也讲不通。有人以为这种单一的办法会产生户口投机,而我以为用这种办法会减少投机。一个城市政府连住房规划都做不了,还能做什么?有了住房规划,户口登记又有什么难的?加上现在网络信息技术,这方面的困难会很小。

  以上三个难题说起来也不难。第一个方面是要花钱的,现在正值政府要调整发展模式,调整国民收入分配格局,每年增加几百亿元为社会公正做点事情,应该不是太困难的事情。第二个方面则是要政府有关部门做一点细致的工作,以便为有效地花钱做好基础性的工作。第三个方面的事情要麻烦一些,中央政府不妨仅仅出台原则性的意见,让各大城市的政府自己各显其能,互相竞争,最终会产生一些好的办法。事情似乎有乐观的前景,户籍制度越来越成为一个技术性的问题,成为各级政府桌面上的一本账。这是二十多年改革所产生的成绩,也是农民为自己的利益而努力呼喊所产生的成果。

  (作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)

  本版言论仅代表作者个人观点


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