2005年国合会聚焦可持续发展的城市化

　　第三届中国环境与发展国际合作委员会第四次会议日前在北京召开，今年国合会继续沿着“可持续发展”的主线，把重点放在“城市化”上。来自世界各地的国合会委员围绕“可持续的城市化”这一令人关注的问题，针对有关可持续发展的城镇化、可持续交通、循环经济、环境和自然资源定价和税收、经济增长与环境的研究报告展开了讨论

　　中国迅速发展的城市化问题引起了中外专家的关注。由中外几十名“泰斗”级专家

　　课题组报告之一:

　　中国可持续城镇化战略

　　发言人:中国建筑设计研究院顾问、总工程师叶耀先

　　“今后15年，中国将有3亿人口迁移到城市，由于城镇化加速发展而引发的城市蔓延、环境污染等诸多问题，已成为制约中国城镇化进程的‘瓶颈’。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨把中国的城镇化和美国的高科技，并称为影响21世纪人类发展的两大因素。”

　　一个由来自5个国家、11个科研机构和60余位研究人员共同参与的《中国可持续城镇化战略研究报告》终于出炉。《报告》显示:中国已进入工业化中期阶段，但城镇化水平与同等工业化程度国家相比，约低20个百分点。城镇化滞后于工业化的经济发展水平，违背了工业化和现代化发展的必然趋势，这无疑加剧了城镇和农村生态环境的恶化。

　　该课题组专家叶耀先介绍说，中国的城镇化面临着资源相对紧缺和生态环境恶化、城乡二元经济结构依然明显和体制不完善等诸多问题。2004年，中国城镇化水平达41.8％，说明中国已进入城镇化加速发展阶段。在这个时期，我们应吸取发达国家的经验教训，防止“大城市病”的出现，保护城市生态环境，提高城市自然和环境的承载能力，实现可持续发展。随着科学技术进步和信息产业的发展，将促进传统的产业模式与城市管理模式发展的根本转变，使城市经济从主要依靠自然资源和制造业转向主要依靠高新技术、信息资源和服务业。我们必须充分地认识到城镇化绝不是农村人口简单地向城市迁居，而是几亿人生产方式和生活方式的根本转变。中国是在人口众多、耕地资源十分有限、资源环境承载能力总体软弱的情况下推进城镇化的，所以在城市化发展战略和城市规划的制定时，应充分考虑城镇的资源承载能力和环境容量，特别是土地容量和水资源容量，在资源环境承载容量范围内，对城镇空间形态结构合理规划和有效调控，实现城镇体系整体最优、经济社会与资源环境相协调的城镇形态结构。选择符合国情、节约土地、有利于生态保护、有利于产业集聚和人口聚集的城镇化模式至关重要。

　　叶耀先指出:“中国在推进可持续的城镇化过程中必须科学规划，依法管理；完善体制、合理布局；统筹城乡，协调发展；倡导节约、加强环保；创新机制，完善制度。”他解释说，我们必须充分估计资源、环境和经济发展的现状，在加快经济增长方式转变、提高城镇化经济效益方面下功夫，在珍惜资源、节约资源、合理使用资源方面下功夫，在保护生态环境和历史文化方面下功夫，制定和完善既满足城市加速发展需要，又体现可持续发展的城市规划。以城市环境容量和资源承载能力为依据，科学制定城镇发展规划；加强区域性规划调控，促进城市间科学的功能分工与协作；建立城乡统筹的生态产业体系，使生态环境建设在发展中得到加强；推进资源节约和环境友好型城镇化进程；在推进城镇化过程中落实《中国21世纪可持续发展行动纲要》；在全社会推动节能、节水、节材、节地和资源综合利用，促进城镇可持续发展；提高环境污染防治水平，加强城镇生态环境建设；加强环境形势分析，提出与现阶段城镇化发展相适应的环境保护目标及措施建议，为综合决策提供依据。研究建立符合市场要求的城镇化环境保护机制，明确政府、企业和社会的责任和义务。加强部际、城际联席会议作用，协调解决城乡间、城市间、地区间、流域间的重大环境问题，审议重大环境政策等重要事项。

　　针对这一课题，国合会委员和专家们提出应制定并实施全国性的可持续城市化战略，妥善解决环境与发展的矛盾。提出了如下建议:

　　●通过制定区域规划法，有效规划和调控城市扩张，保护区域环境和地方文化特色，有效应对居民区的发展和消费模式的演变对周边环境的影响，最大限度降低能源和材料浪费，同时尽一切可能加强和保护生态系统功能。

　　●将每年减少3~4％的人均废物排放量作为具体目标加以实施；根据地区、城市规模和发展水平的不同分别制订能源、水和土地资源的节约利用目标。

　　●按照全面建立小康社会的要求，为所有城市居民和移民提供基本的医疗和教育机会、合理的住房和交通条件、适宜的人居和休闲环境，以及创业和就业机会。

　　●建立多层次的政府——民间伙伴关系，以改善城市交通、加强环保设施建设、促进能源和材料节约型建筑的发展，多方位改善城市公共物品的生产和维护。

　　●未来20年，是城市建设和重建的高峰，应在中央政府和地方政府层面推行绿色采购政策，优先采购有利于环保的技术和产品。

　　●提供各种手段促进城市管理部门开展可持续发展方面的能力建设。

　　课题组报告之二:

　　中国可持续交通发展战略与政策

　　发言人:交通部科学研究院院长周伟

　　“中国正处于快速城镇化和机动化发展时期，城市交通拥堵、环境污染、交通事故率上升等问题凸现，这些问题如果不解决，将会影响城市功能正常运转和广大民众生活质量的提高。必须构建可持续交通体系，以推动中国政府可持续发展战略的实施。”

　　由交通部科学研究院院长周伟和美国丹佛大学约瑟夫·斯杰里奥维奇教授联合领导的多国别、多部门、跨学科的研究小组，经过两年的研究，向国合会提交了《中国可持续交通发展战略与政策研究报告》，借鉴国外可持续交通发展的经验和教训，分析了中国交通运输发展现状、趋势及其对社会、经济和环境等的影响，提出了中国可持续交通发展战略和政策建议。

　　《报告》显示:快速城镇化和机动化造成的中国城市交通拥堵严重，影响了社会生活秩序，加剧了环境污染，经济损失巨大，已成为社会和公众关注的焦点，缓解交通迫在眉睫。

　　中方课题组组长周伟介绍说，交通建设体系滞后，缺乏促进可持续交通发展的政策和法规、运行成本较高、自主创新能力薄弱、交通科技产业尚未形成等现状严重制约着我国可持续的交通发展。我们应该认识到交通发展的成果要惠及全体人民，要从强调解决车辆的交通问题，转变为如何改善人的出行环境和货物的有效流通，促进人类社会的全面发展。交通事业是否真正发展了，最终要用是否满足人的交通需求和人的全面发展来评判，以能为人们提供什么样的服务来评判，而不是看修了多少路，架了多少桥，建了多少站，增加了多少车。实施城市土地利用规划的一体化，确立以公共交通为主体的城市综合交通系统，实施拥挤收费制度是解决城市交通拥堵问题的重要途径。同时，他指出:要加强可持续的宣传教育，使广大民众都树立可持续交通意识，从领导干部到一般群众，从设计人员到施工人员，从交通基础设施建设者到运输生产者，都要树立可持续交通的思想。一旦人们的生活方式与活动布局对交通产生高度的依赖，所产生的负面影响就很难逆转。必须使人们转变观念，从主观上具有可持续发展的意识，了解交通对社会、经济、环境、资源、安全等方面的影响，促进人们选择更可持续的出行方式，如公交、共乘车、小排量汽车等。

　　《报告》对我国目前交通发展过程中存在诸多不符合可持续发展的问题进行了剖析，并提出了相关建议:

　　●建立高层次的交通管理和协调机构，统一协调交通政策的制定和实施。

　　●利用经济杠杆促进可持续交通的发展，尽快征收燃油税。设立国家交通基金，征收土地增值税，促进城市可持续交通的发展。

　　●优化发展公共交通，尤其要重视城市大容量轨道交通的超前建设。

　　●满足公众的出行需求，为弱势群体出行提供便利。

　　●实施交通需求管理，通过减少不必要的小汽车出行来缓解交通拥堵。增强全民可持续交通发展和交通安全意识。增强公众监督和对交通规划决策过程的参与。鼓励使用低能耗、低污染、低资源占用的交通方式和交通工具。鼓励短距离出行使用自行车或代步。

　　●推广、使用先进的交通技术(先进车型、新型燃料、计算机化的交通管理系统)在交通基础设施建设过程中实施严格的环评和环境修复制度。

　　●建立严格的燃油消耗标准，在2008年之前完成全部新车型的燃油消耗标准制定；贯彻实施《乘用车燃料消耗限值》；明确到2015年，努力做到新车百公里油耗水平比目前平均降低40~50％。从严制定机动车燃料油品质量标准，加快在全国实施机动车排放新标准(国标4)的步伐，要求在全国范围2007年开始供应含硫量小于150(汽油)和350(汽油)的油品；2010年开始供应含硫量小于50ppm的汽柴油；随后实现供应含硫量低于10ppm的超低油品。

　　课题组报告之三:

　　中国物质循环经济战略:

　　优先领域与政策体系

　　发言人:德国德累斯顿技术大学教授本德·比例特斯基

　　“中国发展循环经济应该在充分利用市场机制的基础上，以节约和循环利用资源，从源头减少废弃物产生，从末端控制污染排放为手段，以环境保护和污染预防、经济增长方式转变、实现可持续发展为目标。必须建立基本的法律法规、政策、知识体系和动力机制，在全国的城镇内部、郊区和乡村地区、在各种工业园区，推动循环经济体系的建立和发展。”

　　中国社会科学院研究员王洛林和德国德累斯顿技术大学教授本德·比例特斯基分别作为中方和外方课题组组长，经过两年的时间共同完成了《中国物质循环经济战略:优先领域与政策体系研究报告》。

　　在本德·比例特斯基看来，政府必须在推进循环经济发展认清自己的“角色”，同时必须确定循环经济的优先领域选择。本德·比例特斯基说，政府在推进循环经济发展时必须清楚认识下列四点:(1)发展循环经济必须以节约资源为前提，全面促进资源和废弃物的循环利用。(2)发展循环经济的主导目标是环境保护和污染预防，这是传统市场失灵的经济外部性目标，必须由政府推动。但政府应尽可能运用经济手段和市场机制，把环境因素作为经济要素纳入到经济循环中去，主要通过立法、政策手段扩展循环经济市场。(3)发展循环经济不是简单的废弃物利用，而是经济发展模式的转换，需要在制度创新基础上，推进要素配置机制的改革，产业组织与布局模式的转换，城市基础设施建设模式的转换，生态环境保护模式的转换，技术经济模式的转换，社会物质利益关系的转换。需要政府带头，动员全社会的力量，建立一种新的环境与循环经济文化体系，使社会每个成员都支持循环经济发展。(4)循环经济模式可以在经济高速增长的情况下取得节约资源、保护环境的效益，但政府必须认识到，为了发展循环经济而必须采取的某些政策手段可能会导致价格，尤其是基础自然资源价格上升，使以传统GDP表征的经济增长速度有所降低。

　　根据课题组的研究报告，国合会委员提出了如下政策建议:

　　●制订国家循环经济基本法，推动资源节约性社会的形成。需要在政府、企业和个人的权利、责任和义务方面做出明确规范，在政策实施方面兼顾市场手段、行政手段和强制性措施的平衡；

　　●更新、修订各种有关的法规、政策，范围包括环境保护法这样的基本法，和与减少废物生产和排放有关的法律，以适应建立循环经济的要求；

　　●将如下目标列入“十一五”规划:每年减少3~4％的单位产出能源消耗和初级原材料消耗；再生利用全部金属材料和65％的工业固体废物；工业用水的循环利用率达到90％；二氧化硫排放量减少55％；城市家庭废物处理率达到70％，城市家庭生活废水处理率达到47％；

　　●建立国家循环经济基金，为循环经济技术创新提供资金，为有利于环境和可持续发展的技术和开发的推广创造条件；

　　●建立加工企业废物再生利用和排放的责任制度，征收环境消费者费用，纳入循环经济基金；

　　●建立循环经济产品的标签制订，通过国家和地方政府的绿色采购行动推动这些标签产品的发展；

　　●建立生态型的工业园区和产业密集区，加强再生利用和回收利用，并推动新的环保技术的应用；

　　●加速陈旧技术的淘汰。

　　课题组报告之四:

　　建立环境财政纠正市场失效加强环境保护

　　发言人:中国人民大学环境学院常务副院长马中

　　“正处于高速工业化、城市化进程中的中国，自然资源耗竭和环境质量退化成为可持续发展的重大风险。必须通过建立、改革和完善财政收入、支出、定价政策和管理机制，保护生态环境和自然资源，推进社会经济的可持续发展。”

　　马中指出，在社会主义市场经济条件下，市场是配置资源的主要力量。但是对于环境这样的公共物品，市场的失效要求政府必须发挥应有的作用。环境财政就是用政府有形的手，解决市场这只无形的手不能解决的环境问题。在中外专家所做的《报告》中指出:首先借助建立公共财政的历史机遇，明确政府职能，加强决策能力，整合环境财政资源，在公共财政框架下，建立国家环境财政体系。明确界定中央政府的环境事权。建立环境财政的协调、评估机制。加强环境财政决策支持能力。评估环境财政政策的执行效果。增强决策和预算执行透明度、公众参与和引入公共支出项目的竞争机制，提高环境财政监管能力，提高公共财政支出的使用率。其次，应按照公共财政的要求，根据中央政府环境事权，建立独立、稳定的环境财政支出科目，为政府行使环境事权、履行环境保护职能提供资金保障。建立规范的环境保护财政转移支付制度。通过转移支付平衡地区间环境成本或收益的分配格局。尤其在一些具有全国或跨行政区域的环境问题上，以及旨在为全国民众提供生态服务的生态恢复工作等，转移支付应重点考虑低收入或经济发展水平低的地区，和有重要环境或生态意义的地区。第三，应该发挥政府环境定价的职能，纠正市场失效和体制失灵。环境相关的政府定价活动应该充分考虑环境保护目标和要求，纠正环境保护的市场失效，让政府定价成为弥补环境服务成本、引导和建立环境服务市场的有效机制。第四，在环境财政的总体框架下设计环境税收的改革。研究通过环境税收政策，推进税制绿化的可行性。虽然目前我国开征环境税的条件还不够成熟，但是应该认识到，基于环境保护的考虑，从税收和税率调整开始，逐步过渡到新税种的建立，是一个循序渐进的过程。

　　处于经济高速发展时期的中国，如何将环境税收纳入到财政体系建设中，并成为解决中国环境问题的主导力量。国合会委员认为:必须将环境财政工具(EFIS)纳入公共财政之中，从而提高自然资源利用的效率，以及提高城乡地区环境保护和污染控制的成本有效性。

　　●环境财政工具包括三部分内容:收入手段方面的环境税费；公共开支政策诸如财政转移支付；资源和环境定价政策。需要采取如下步骤以实现环境定价和税收改革的系统性和连贯性:清晰划分中央政府环境方面的事权，并安排相当的中央财政支出、税收和定价权力；应建立一个运行良好的环境财政工具账户和一个领导小组，对这个进程加以引导。

　　●识别政府干预的重点领域和政府应该退出的领域；需要立即行动的重点领域包括燃油税改革、城市污水管理、水价改革等。在市场力量阻碍循环经济技术创新的时候提供适当的扶持手段。

　　●加速向河流上中游地区的财政转移支付，为其增加污水处理设施提供投资。这样，可避免在下游富裕地区的过度投资，从而使上中下游城市和社会分享环境改善的利益。

　　●城市供水的边际成本将会提高，城市水价也应该相应地调高；城市水价提高产生的盈余应用于保证水的长期供应或者用于对贫困人口或社区提供补贴。

　　●使用一组环境财政工具促进城市燃煤厂脱硫工作；目前迫切需要增加脱硫率，并确保最终用户分担新增的脱硫成本。对脱硫产生的副产品的使用给予减税优惠，以促进循环经济水平；最后，应考虑根据损失来征税，以减少由空气污染带来的外部性和健康成本；

　　●实施环境财政工具应与减少或废除其他手段同时进行:应逐步减少行政手段的使用，加速改革现有的税、费政策，废除有害环境的补贴政策；

　　●改革财政转移支付机制，使之更直接与环境和贫困问题相联系；对于特别贫困的地区应提供相应的支持，增加其污染治理和控制方面的有效投资；

　　●建立科学的监测评估机制，以改进经济工具在实施过程中的效力。

　　注:本报所登的国合会委员政策建议，经记者整理而成，不代表相关组织政策建议。