将改革创新纳入法制化轨道　《改革条例》的标志性意义

　　本报记者曾妮

　　深圳市四届人大第三次会议于上周闭幕。本次会议最引人注目的议题，莫过于审议《深圳经济特区改革创新促进条例(草案)》。

　　这部条例对深圳有着重要意义。无论是“改革法制化”原则的确立，还是“公众参

　　被逼出来的《改革条例》

　　深圳市四届人大法制委员会副主任委员刘曙光是《深圳经济特区改革创新促进条例(草案)》(下称《条例》)的主要起草人之一。《条例》出台后，他的工作也没有轻松下来。在本次常委会会议闭幕时，市四届人大常委会主任李鸿忠还专门叮嘱各位委员在闭会期间加紧调研，对草案进行修改完善。

　　李鸿忠对这部《条例》寄予厚望，称这是“很有创意、很重要的法规草案”。而市人大制订《条例》的“灵感”，也是受李鸿忠讲话的启发。

　　3月25日，市委工作会议，李鸿忠在接任市委书记后的第一个报告。在报告中，他对深圳今后的发展作了基本的判断：今后深圳发展的空间、动力、资源、优势只有一个，那就是改革创新。一以言之，正是那句有名的“改革是深圳的根、深圳的魂”。李鸿忠对人大工作程序法制化的提法，也引起了立法者的注意。刘曙光说：“他在报告中提出这一理念，当时没有立即得到重视。但是法律界对这一提法很敏感。”

　　3月25日之后，作为立法机关，市人大开始认真思考如何发挥法律制度在改革创新当中的作用，主要是立法机关应当如何通过立法，将改革创新纳入法制化轨道。《改革创新促进条例》的轮廓越来越明显。之后，深圳市人大将制定《条例》纳入2005年立法计划，今年7月市人四届大一次会议批准了该计划，《条例》主要由市人大法委制定。

　　制定这样一部真正“前无古人”的条例难度非常大。“当时我们对于《条例》的想法还停留在理念阶段，对于如何具体处理各方面关系，如何设计具体制度都没有把握。古今中外都没有先例。这样的事情也只发生在深圳，这是深圳的特殊性造成的。目前，深圳政策优势已经不存在，区位优势不明显，资源方面是负数，深圳在其他方面的优势全没有，唯一的出路就是改革创新。为了进一步深化改革开辟道路，制订《条例》就提上了议事日程。”刘曙光说：“其他地方尚未紧迫地面临这个问题，深圳是被逼到这个份上了。”

　　9月，温家宝总理来深圳视察，并发表了重要讲话。刘曙光说：“总理的到来真是一场‘及时雨’！”立法者们从温总理的讲话中得到许多重要的启发，以前觉得没有把握的想法也得到了鼓励。关于改革创新的原则如何确定，刘曙光等人一开始拿不准应该如何表述，后来直接把温总理的话搬到了《条例》上。《条例》第四条“改革创新应当坚持以经济建设为中心，注重经济社会协调发展，注重经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设共同发展”是温总理的原话。

　　依法改革符合依法治国原则

　　改革，往往是对法律制度的背叛，这是国人对“改革”这个词汇的直观认识。刘曙光指出，旧一轮改革的任务，是打破计划经济体制，建立一套新的社会主义市场经济体制。改革的主要方式，往往是否定计划经济体制下的一系列法律制度。由于过去的法律制度体系是维护计划经济旧体制的，因此在改革过程中对法律制度的局部违反，其方式的合法性在当时没有受到严重的质疑，也得到社会公众和政权组织的认可。这是旧一轮改革的基本特点。经过多年的改革，我国目前已经基本建立了社会主义市场经济体制，市场经济下的法律体系也初步形成，现在的任务是进一步完善社会主义市场经济体制，必须在现有的法律框架内进行改革完善。

　　刘曙光说：“《条例》确立的根本原则，就是依法改革。《条例》最大的创新之处，是试图回答改革与法律制度之间的关系。”

　　一般而言，改革有三种基本方式：第一种是先立法后改革；第二种是一边立法一边改革，两者同步进行；第三种是先改革后立法。旧一轮改革大量采取了这样的方式。

　　《条例》通过操作性强的制度设计，把三种方式结合起来，寻找出一个制度化的路径。在《条例》第三章“基本程序”中规定，《条例》规定，改革创新涉及修改深圳经济特区法规、深圳市法规和市政府规章的，应当先提请法规、规章制定机关修改法规、规章，然后发布有关改革创新决定。因改革创新措施时效性强，需要在有关特区法规、规章修改之前先行实施的，可以将改革创新方案提请法规或者规章制定机关批准实施，再依照立法程序及时修改相关的法规和规章。

　　复旦大学国际关系与公共事务学院博士生导师蒲兴祖教授认为，《条例》“依法改革”的基本原则与“依法治国”的基本方针相符合，“依法治国”是我国的基本治国方略，不能动摇。“我国刚迈出依法治国的步子，如果为了改革就可以闯法律禁区，那就永远走不到法治的路子上去。”

　　改革创新是法定义务

　　这几天，市人大正在搜集舆论对《条例》的反应。

　　在草案公布一周后，记者从google上搜索这部条例，得到的相关网页共有43800多个，国内许多省级大报都给予了关注。刘曙光说：“大部分人对该条例的立意是肯定的，但也有不同意见。”

　　有的不同意见来自公务员内部。《条例》指出，国家机关是改革创新的主体。但一些部门认为，作为行政机关，他们的任务只是执行，完善制度不是执行机关分内的事，是立法机关的事。刘曙光说，这种说法有一定道理，传统的公共管理理论的确是这样的。但是现实的情况是，无论是在国外还是在国内，立法机关较少自发发动改革，改革的动议一般是由行政机关或社会舆论发起的。

　　“当前的行政管理应该是创新性的执行，一边执行一边改革，在执行中改革、在改革中执行。改革创新将作为机关的行政指标。我们现在要引入新公共管理理念，通过立法，将改革创新作为行政机关的法定义务。需要申明的是，我们不是为改革而改革，是为了更好地执行而改革，为了解决实际问题而改革。”

　　“鼓励改革，宽容失败”也是《条例》体现的重要原则之一，这条原则得到了大多数媒体、学者的肯定。但网上也有人提出疑问：深圳正在掀起“责任风暴”，现在又说“改革免责”，这两者是什么关系？

　　刘曙光指出，改革是一项创新性劳动，既然是创新就一定会有风险。一旦发生了失误，其后果全部由改革者来承担是不公平的。有时应该由实行改革的有关国家机关来承担，有时要由全社会来承担。如果改革者违反了程序，或是以改革之名谋取私利、与其他单位或个人恶意串通，这样的失误应该直接追究相关责任人的责任。

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　　《改革条例》的审议成为市四届人大第三次会议上最令人关注的事。何俊摄