地方立法破除部门利益

　　傅达林

　　据《法制日报》报道：日前，首次进行修订的《广东省地方立法条例》被提交广东省人大常委会审议，对立法中的部门利益这个由来已久的难题，本次修改将通过严格立法程序、促进立法公开等制度的保证予以解决。

　　笔者以为，充分发挥人大的作用，听取公众意见，将立法程序公开化以制度形式确定下来，这是地方立法破除部门利益纠缠的务实之举。

　　立法乃分配正义之艺术，是社会法治系统的源头。地方立法的精髓，就在于将本地区民众的意志上升为公共意志，在本区域内实现正义的公正分配。因此，无论是为贯彻国家法律、法规而根据本地区实际进行的“实施性立法”，还是对地方性事务的管理而进行的“自主性立法”，抑或是对不属于国家专属立法权范围的事项而在国家尚未立法的情况下进行的“先行性立法”，地方立法都必须充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况，契合本地的民情民意。

　　但是，长期以来，我国地方立法中存在较为严重的部门利益倾向，或借助立法增设机构，或借助立法向部门所属企业或事业单位授权，少数部门还热衷于在法规起草过程中扩大部门职权，如擅自设置行政审批、罚款等，导致部门利益膨胀，容易产生立法谋私等不良现象。造成这种状况的原因，很大程度上在于地方立法程序机制的缺失。由于从立法规划的制定到立法草案的提出，基本上是由政府及其各部门包办或主导，而地方人代会或其常委会在审议时因为未能充分了解情况，难以真正发挥作用，使得整个立法过程缺少与普通民众的沟通，难以承载地方立法分配正义的功能。

　　地方法规的制定，并非立法者一厢情愿的喜好，而应从该地域的民众是否接受、适宜此法规入手，“察其根本诉求而尽摘障目之叶”。因此，扩大立法的公众视野，推行一种民主化的开门立法机制，就成为地方立法必要的程序机制。广东省修订地方立法条例，强化人大机构的立法作用，意义正在于此。

　　不仅如此，笔者认为还应当将充分吸纳民意的各种途径，通过必要的机制贯穿于地方立法的全过程，以确保立法与民意能形成互动的良好态势。例如：在制定立法规划时，应广泛征求民众意见，每年召开人代会之前通过各种传媒进行充分讨论，真正把那些人民群众普遍关心的问题列入立法日程；在拟定立法草案时，应以地方人大及其工作机构为主导，有关政府部门派员参加并提供背景情况和资料；在拟定草案时，应实行立法预审制度，听取专家、行业代表和普通公民的意见，并在传媒上公布，广泛收集群众意见，等等。

　　总之，通过立法规范地方立法行为，形成一种充分吸纳民意、反映民情、回应民愿的科学、公正、良好的立法机制，已成为我们构建法治社会的重中之重。