法律专家参与决策规避合同风险

　　公章随意使用导致政府被告节节败退，东源县痛定思痛亡羊补牢——

　　法律专家参与决策规避合同风险

　　本报记者贺信通讯员李晓刘洪群

　　河源市东源县政府近期对当地开发区内发生的征地拆迁问题进行“定性”。县长成伟明点名邀请东源县的3名法律专家列席会议。他们分别是:法制局局长张凌峰、法院副院长李伯成和司法局副局长李振球。

　　“东源县对外签订合同联审小组成员”是这3名专家共同的“职务”。然而除了对县政府及直属单位对外签订的合同进行合法性审查外，他们越来越多地参与到县委、县政府的决策过程当中。“对外签订合同联审小组”事实上已经成为东源县的“法律顾问咨询小组”。

　　为了筹资修路县政府提供担保

　　东源当地人通常会把当年“违规担保”、“惹火上身”和如今成立联审小组联系在一起。上个世纪90年代初，东源县公路发展总公司为了改造道路向深圳一家房地产公司集资。1994年1月3日，双方签订了《集资改造205国道部分路段合同书》。合同约定:深圳方5年内投入1000万元给东源公路发展总公司，而东源公路发展总公司除了支付利息外，还要给予分红，分红及利息合计为每年36％。

　　笔者在这份《合同书》的“担保方”下看到“河源市郊区人民政府”和“河源市东源县人民政府”两个公章。相关人士解释说，郊区人民政府是东源县人民政府的前身，因为担心担保无效，所以当时的县领导执意加盖改名后的政府公章。“深圳的公司和东源的公司根本没有进行共同经营”，一名知情者认为，“这1000万实际上就是政府担保借回来的高利贷”。

　　然而，早在1988年国家相关法律就规定，国家机关不能担任担保人。东源县政府在合同上加盖公章显然是一种违法行为。另一名知情人解释说，“205国道要抢在年关到来之前改造完成，公路总公司亟需资金投入；而深圳方面也要求政府担保，才肯放心投入资金。”

　　由于事情紧迫，同时也是为了表达诚意，县委、县政府不仅同意提供担保，而且当时的县委书记带着公章亲自去了一趟深圳。“书记站在马路边等深圳方老总，一等就是半个小时”。这次违规担保使县政府陷入了极为尴尬的境地。

　　企业无法履约法院判定政府埋单

　　企业运作的风险是政府无法直接控制的。1998年东源县公路发展总公司因为种种原因无力履行合同，被深圳的房地产公司先后告上河源市中级人民法院和深圳市中级人民法院。东源县政府作为担保方，在两起案件中分别充当第二和第三被告，并且被判为1200万元的债务承担连带赔偿责任。

　　东源县公路发展总公司的财产被评估为300多万元，换句话说，剩下的债务要由东源县人民政府负责清偿。“当时县领导普遍的观点是，借来的钱政府没有用，公司用了就应该公司还。”李振球回忆说。李振球是2001年底才进入司法局工作的，在此之前他的身份是东源县的一名律师，而李振球当年正是公路发展总公司的诉讼代理人。

　　这种消极的观点给法院的执行带来了困难。时任深圳市中级人民法院执行庭副庭长的庄钟范多次前往东源协调此事，竟然没有见到一个县长。2000年3月22日，法官再次来到东源县人民政府。法院采取强制措施兑现政府的部分财产进行查封。“县长交出了车钥匙，县委书记的车被贴上了封条”。全国人民在《焦点访谈》中目睹了法官执行的经过。而东源县政府成了“违规担保”、“消极执行”的反面典型。

　　“扣车事件”4天后，东源县召开了五套班子联席会议。会议提出“一定要‘痛定思痛、亡羊补牢’”，同时以“四五”普法为契机，“对全县各级干部加大普法力度”。

　　法律专家受邀审查经济合同

　　这次会议被认为是县政府转向依法决策、依法行政的一道分水岭。会议之后，县委、县政府开始有意识地吸收具有法律背景的人才进入公务员队伍。除了崭露头角的李振球外，另一位律师张凌峰于2002年通过公开选拔，成为东源县法制局的局长。

　　进入司法局工作不久，李振球的专业知识立刻派上了用场。县领导给了他一份县政府和北京一家公司签订的“东江木京水电站开发协议”，要求他尽快提出书面法律意见。总装机容量达3万千瓦的木京水电站，总投资额接近4亿元，是当时河源市引进的最大的投资项目。早在李振球看到这份协议之前的2002年4月30日，水电站就已经竣工发电。

　　李振球注意到其中一项“问题条款”:县政府必须保证每千瓦时0.65元的“保底电价”，否则投资方就要撤回投资。“上网电价是政府无权调配、也无法保证的”，李振球说，“如果电价低于0.65元，也就意味着政府要为差价垫钱”。李振球提出的7项法律意见，通过双方协商的方式，以补充协议的形式出现在合同中。少数明显不公平的条款进行变更后，县政府也避免了可能承担的经济损失。

　　现任县长成伟明说，发展经济是东源作为贫困县的头等大事，而“我们在招商引资过程中，常常发现很多老板的法律水平已经远远超过了班子成员”。县领导急于招商引资，双方的法律知识又不对称——这种情况下就可能埋下引发争议和误会的隐患。弥补这块“短板”的期望被寄托在东源县的法律专家身上，他们开始越来越多地参与到政府决策过程当中。

　　联审小组成员不签名县长不放行

　　为了避免法律水平有限给政府造成不必要的损失，县政府去年12月30日正式行文，成立“东源县对外签订合同联审小组”。联审小组组长由副县长程晓华担任，张凌峰、李振球和县法院副院长李伯成被任命为小组成员。小组负责对县政府及直属单位对外签订的合同进行合法性审查，并在收到合同文本之日起两个工作日内向县政府提出审查意见。

　　审查小组成立一年多来，成伟明特别明显的感受到，合同的格式比过去更加规范，合同文本中越来越多地出现了“专业术语”。在东源县，审核“成员不签字、县长不放行”成为一条不成文的规定。联审小组扮演着“法律把关人”角色，他们的审查成为经济合同签署前不可逾越的一道程序。按照成伟明的说法，“县长的名字可不是好签的”，组建联审小组的目的，“不仅是监督县长、避免我犯错误，更是防止再次出现县政府打起官司节节败退的情况”。

　　除了参与经济事务外，李振球等人还被吸收到公共决策当中。国有企业转制、规范性文件制订，有关领导都要听取法律专家的意见。东源县对外签订合同联审小组逐渐演变成该县的法律顾问咨询小组。东源县委、县政府认为，行政许可法颁布实施之后，依法行政成为评价政府活动最为重要的标准，重大决策必须杜绝任何“在法律上站不住脚的地方”。

　　目前县法制局还有一个编制空缺，成伟明希望东源县“通过公开招考，‘挖’来一名真正科班出身的法律人才”。

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　　李振球指着身后已投资近4个亿的木京发电站说:“当初在与政府签订合同时，投资方提出要保底电价。”刘洪群摄

　　当年一个合同成了县政府今天的“痛”。

　　红头文件确定合同联审小组地位。