减少行政层级的路径选择

　　党的十六届五中全会通过的“十一五”建议对深化体制改革提出了许多新的重要要求，包括深化政府机构改革，优化组织机构，减少行政层级，理顺职责分工。其中，减少行政层级是中央在重大文件中第一次明确提出。作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，市管县体制不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。

　　市管县体制的弊端多

　　我国的五级体制(中央、省、市、县、乡)的设计源于计划经济，政府要对经济全包全管。而在市场经济中，这样多的层级只能增加社会与行政成本，甚至会阻碍统一市场的形成和市场配置资源的作用，尤其是乡镇机构膨胀更是直接增加农民负担，坚定而又稳妥地减少行政层级势在必行。

　　市管县缺乏充分的法律依据。我国宪法规定我国行政区划分省、县、乡三级，并没有市管县一说。市管县体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾，但实际却出现了更为尖锐的市县之间的矛盾，市县貌合神离，部分地方市县关系相当紧张。许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，导致这两个利益主体的冲突，从而使得市管县实际成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”和“市压县”。

　　市比地区管得严、管得实、管得宽，行政管理成本大大增加。以前省县之间虽然也有个中间层，但主体是地区领导体制。地区作为省(自治区)的派出机构，从职能任务、机构设置到具体的领导方法，与地级市有明显的区别。那时地区对县领导很简单、很务实，而市对县的领导则要繁琐得多、实在得多。地区对县的领导主要是党务和行政督导，市对县的领导除党务、行政外，还包括经济事务。从地区领导县体制转到市领导县体制后，省里对县的领导的各项工作都要经过地级市中转，在政治、经济、社会各领域省与县的中间环节大大增加，县的自主权明显减少，感到“婆婆”管得多了、管得严了、管得宽了，导致市和县的管理成本大大增加。

　　以一个中等地级市的市级为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。基层干部抱怨说，近几年各地加快了行政审批制度改革力度，一批审批事项越来越多地被取消，地级市行政职能事实上趋于“空心化”，“上不着天，下不着地”。但有人就得干点事，就生出很多检查和评比，县级党政领导报怨地说：至少用三分之一时间来接待地级市领导和各种部门的检查，什么部门都得罪不起。其实，现在的地级市一个很大职能是“上传下达”，在这一级“以会议贯彻会议，以文件落实文件”成了最常用的执政办法。总之，目前的地级市管县已严重阻碍了县域经济的发展。减去这一环节实行省管县的体制改革已是大势所趋。

　　省直管县改革条件基本具备

　　在落实科学发展观的实践中，改革的呼声越来越强烈，而来自县级的期盼更为明显。目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。

　　1、制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府为巩固其高度集权的需要，就必须加强计划，增加管理层次。市场经济体制打破了传统的管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府把主要职能转向宏观调控。市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了制度保障。

　　2、技术保障。改革开放以来，随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达，使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。这些历史性的变化，为政府扁平化管理创造了条件，也为省直管县提供了技术保障。

　　3、明确分工，各尽其责。随着市场经济的发展，地市级指导县级发展经济的可能性越来越小，大多发挥中间传递的作用。而且，市、县在发展问题上具有很多同质性。若县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县更可致力发展和治理乡村。

　　4、“强县扩权”的改革收到了较好的功效。近年来，海南已完全实行省管县。重庆在1997年升格为直辖市后，撤销了地级市这一级政府，直接管理当地40个区县，行政管理成本因而显著降低，减轻了农民的负担。浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给一些重点县，收到了较好的功效。强县扩权应是省直管县前的有序过渡，这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也是统筹城乡、实现全面建设小康社会目标的关键环节。

　　省直管县体制改革的建议

　　总结各地省管县的试点经验，建议如下。

　　1、市县分治。即市只管理城市自身一块，县改由省直接管理(海南省、重庆市已经完全实行了这一体制，浙江省成效显著)。首先，市县分治有利于改变既有的城对乡的剥夺性体制。有人认为，这种剥夺是一个必要的过程，它虽然暂时地牺牲了农民(或农村、农业)的利益，但是它却积累了一定的工业化资本，为城市工业的发展创造了基本条件；等待城市工业化达到一定的水准以后，它会自然地反哺农业。然而，这种想法在现实中却不断地碰壁，城市工业发展到一定的程度以后，它不是自觉地将资本、技术反馈给农村，支持农业的发展，而是投向了第三产业或城市其它产业的发展，以满足城市的高档消费和“文明生活”的需要；或者将工业资本转变为金融资本谋取更多的利润(显然在目前条件下，将资本投向农业没有像其它产业那样可以赚取更多利润)。这样一来，城乡的差距不但没有缩小，反而进一步拉大了。

　　其次，市县分治有利于完善社会主义市场经济。市和县是两种不同的经济体，他们各自经济发展原则是不同的，用所谓的工业理念抓农业、单靠行政手段将农民变成市民，都不符合城乡各自的发展规律。实行市县分治以后，使市和县处在一个相对公平的地位上，二者通过经济发展的力量进行优化重组，才能真正谈得上城乡的协调发展。

　　第三，市县分治有利于我国行政层级体制的有效运作，发挥市、县各自的积极性。实行市县分治以后，我国的行政层级很快由原来的五级变为四级，在这个基础上，经过一定时期的发展，可以进一步将四级政府改为三级政府(或以三级政府为主)，如此将大大地优化我国的行政层级体制，最终形成完善的具有中国特色的公共行政体系。

　　2、在改革推进中，大力发展县域经济是十六大和十六届五中全会提出的今后国家改革建设非常重要的战略布局。解决“三农问题”，县级政府责任重大。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决，减少省县发生关系的工作量，这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。

　　3、转换地级市职能，重组市辖区建制，拓展其发展空间。在省管县体制下，地级市虽然不再领导县，但还要领导它所辖的区。市辖区作为市的二级行政区划建制是不可能由省直接领导的，只能由市领导。因此，地级市的行政建制不应立即撤销，其相应的机构编制和工作人员仍需保留。当然，由于市的主要精力不再管县，工作量必然会大大减少，精简机构和裁撤冗员也在所难免。此外，还需要对市和市辖区的机构、规模和职能等进行调整，理清关系，合理规划，创新城市管理体制。对于一些发展势头较好而发展空间受限的地市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间。

　　4、在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构，合理确定乡镇行政机构的管理幅度。目前，镇乡财政风险日益显现，政府的形象和公信力受损严重，国家大范围、大幅度减免农业税，也会使乡财政收入减少，如果不采取改革措施，乡镇为保运转，就可能转嫁压力，继续违规克扣农民，农民负担也难根治。为改变这种状况，需要明确乡镇一级政府在今后改革中的定位，可考虑把乡镇一级政府改成为政府的派出机构，财政由县政府掌控和统筹，乡财乡用县管。它的逻辑就是，乡镇这一级不再作为财政的实体，也没必要继续维持作为麻雀虽小五脏俱全的行政层级，这样也可防止新的“三农”政策落实出现反弹。从服务于强县扩权和省直管县的高度出发，在广泛调查研究的基础上，切实做好撤小乡并大乡工作。

　　从减人减事到“省直管县”减少层级，这种行政体制改革思路和取向上的重大变化，显示了中央不再局限于在原有体制上的小改小动，修修补补，而是从行政构架上壮士断腕，解决层级过多，链条过长，行政成本过高而又效率过低的问题。这应是治本之策。