让法官不再惧怕得罪政府

　　对行政执法中存在的问题，有针对性地提出司法建议

　　 不断完善行政案件管辖制度，从制度上排除地方政府干预

　　 对非诉行政执行案件的审查，拟采用“重大明显违法”标准

　　本网记者 王斗斗

　　随便在网上搜索一下，不难发现“民告官”的事儿今日已不再“新鲜”。由于老百姓法律意识的增强，越来越多的公民已学会靠打行政官司来维护自己的权益。目前，全国法院受理的一审“民告官”案件已突破了一百万件，原告胜诉的百分点也在逐年上升。

　　可是有百姓说了，行政诉讼制度的实施是路在脚下，却举步维艰，法院想权衡好“民”和“官”之间的关系困难重重，岂是一个“难”字了得。

　　到底有什么难处，人民法院在协调官民关系上都做了哪些尝试，记者日前采访了最高人民法院副院长奚晓明。

　　“三怕”变为“三亲自”

　　最新数据显示，今年1至10月，全国法院共受理“民告官”案件77781件，比去年同期上升3.78%，审结64548件，同比上升5.19%。

　　对于这组数据，奚晓明说，在当前我国经济转轨和社会转型的特定历史时期，大量复杂的社会矛盾不断出现，行政行为侵害相对人利益的现象亦不可避免，行政审判在进一步保护公民权益、协调官民关系、化解官民矛盾上发挥了特殊作用。

　　“要使行政诉讼渠道畅通无阻，必须把改善和优化行政审判司法环境作为当前和今后一个时期的一项长期的任务。”奚晓明说，改善和优化行政审判司法环境，就是使行政审判工作得到普遍重视，行政审判机构和队伍建设得到明显加强，当事人的诉讼权利依法得到保护，行政案件的审理不受非法干预，生效判决能够得到有效执行，行政审判的公正与效率得到保证，人民法院的司法权威和公信度得到普遍认可。

　　目前，由于各级法院坚持合法性审查原则，积极排除来自各方面的干扰，行政案件的办案质量有了较大提高。不少法院领导已从一开始怕工作搞不好添“乱子”、得罪政府少“票子”、失去选票丢“帽子”的“三怕”转变为“三个亲自”，即对行政审判亲自过问，重大案件亲自协调处理，遇到涉及社会稳定、各方关注案件亲自向党委、人大汇报。

　　与“官”建立联系制度

　　“促进依法行政、改善司法环境，又离不开与行政机关的协调沟通。”奚晓明介绍说，目前许多法院与行政机关都建立了联系制度，主动提供法律咨询和服务，形成了良好的工作机制和正常的合作关系。此外，人民法院通过行政审判，发现行政机关在管理上、制度上或者执法活动中存在的问题，通过分析原因和对策，有针对性地提出司法建议，不仅对提高行政执法水平有着重要的作用，而且对于改善和优化司法环境具有积极意义。

　　广东省高级人民法院曾就全省行政案件被告不应诉、不缴纳诉讼费、不执行生效判决的情况进行专题调研，向省委政法委作了报告，得到省委、省政府主要领导的高度重视，及时采取措施加以纠正，使“三不”问题基本上得到解决。

　　上海市高级人民法院在全国率先实行司法审查“白皮书”制度，通过对行政诉讼案件进行翔实的数据和案例分析，指出行政机关在行政执法中存在的问题，提出针对性较强的司法建议，受到市委市政府的高度评价，产生了很好的法律效果和社会效果。

　　北京市高级人民法院和中级人民法院通过审理以国务院部委为被告的行政案件，针对有关部委在行政执法活动中存在的问题发出司法建议，引起国务院和有关部委的高度重视，认真对待和采纳法院的司法建议后，积极完善有关制度和措施，并将情况反馈给法院，表示将继续配合支持行政审判工作。

　　改革案件管辖制度

　　在人民法院二五改革纲要中，确定了改革和完善行政案件管辖制度的目标，从制度上排除干预行政审判的各种因素。对此，奚晓明说，我国法院正在探索中改革这一制度。

　　他说，由于目前我国法律中规定的行政案件管辖原则，已不能便于人民法院独立行使审判权，为了增强法官的抗干扰能力，近年来，不少法院在行政案件管辖方面作了积极的探索。

　　一些法院将被告为县级人民政府、市(地)级人民政府及省级人民政府职能部门的行政案件，社会影响较大、人数众多的集团诉讼、共同诉讼行政案件，涉外或者涉港澳台的案件等，作为中级法院所辖区域的重大复杂案件，由中级法院管辖，被告为省级人民政府的案件，高级法院所辖区域的重大复杂案件，由高级法院管辖。

　　还有的法院对涉及不同地区当事人的行政案件，当事人申请上级法院管辖或者指定其他法院管辖，经审查确有正当理由的，由上级法院依法管辖或指定其他法院管辖；对生效行政裁判文书执行过程中存在一定困难的案件，由高于被执行行政机关级别的法院负责执行，以排除地方干预。

　　有些法院还根据行政诉讼法的规定，对在受理、审判和执行上干预比较多、阻力比较大的基层法院管辖的行政案件，超过法定期间依法应当受理而不受理的案件等，高级法院和中级法院根据实际情况和需要，决定将下级法院管辖的第一审行政案件由自己管辖，或者指定、移交其他下级法院审判(涉及不动产的除外)。

　　对于这些做法和经验，奚晓明说，各地法院的积极探索对于排除行政干预、改善司法环境、维护司法公正具有积极的作用，可以在一定范围内试行。对于个别行政案件数量一直比较少、干预比较多、工作长期被动的法院，上级法院要加大指导和督促力度，使其尽快改变局面。采取提审、指定管辖的法院，除个案外，应当报请上级法院决定或者同意。

　　规范非诉案件执行

　　据悉，最高人民法院已经起草了《最高人民法院关于审理非诉行政执行案件若干问题的规定(讨论稿)》，将对非诉行政执行案件工作进行规范。

　　针对非诉行政执行案件的审查标准问题，奚晓明介绍，这是规定的核心内容和难点问题。对它曾有四种意见，一是与诉讼案件一致，即“合法性”标准。二是“明显违法”标准。三是“重大明显违法”标准。四是设定“自始无效”标准。

　　对于目前在讨论稿中采用第三种标准，即“重大明显违法”标准，奚晓明说，这是因为“重大明显违法”的主要特征为具体行政行为明显缺乏事实依据和法律依据，明显违法并损害被执行人合法权益。行政诉讼案件和非诉行政执行案件的审查标准虽然都涉及合法性问题，但二者的审查标准应该有区别，不能等量齐观。由于非诉行政执行案件是行政相对人放弃诉权之后，具体行政行为已经生效需要执行的案件，因此，非诉行政执行案件的审查标准应当低于诉讼案件的审查标准或者称为审查标准适中，既不能像行政诉讼案件合法性审查那样严格，也不能放得太宽，变审查为虚设，使法院沦为执行工具。

　　全国各级人民法院每年受理行政机关申请执行具体行政行为案件约占全部行政案件的50%至70%。“审查非诉行政执行案件是人民法院行政审判工作的重要组成部分，人民法院通过审查执行非诉行政执行案件，促进了依法行政，保障了公民合法权益。”奚晓明说。

　　他强调，依法受理和审理行政诉讼案件，是行政审判的核心任务和主要职能，如果主次不分，削弱甚至放弃行政审判而热衷于搞非诉行政执行案件，对受理和审理行政案件缺乏足够的关注，就会造成人民群众对行政审判没有信心。在处理两者关系上，法院必须要做到“四个杜绝”：即杜绝“重非诉执行轻审判”的做法；杜绝放弃合法性审查职责直接交付执行的做法；杜绝将有重大明显违法的行政行为进入执行程序；杜绝在办理非诉执行案件中违法适用先予执行和违法使用强制措施造成人员财产的重大损失。