略论经济法与行政法的界定和互补

　　摘要：经济法与行政法的内涵及相互关系是法学基本理论中争议颇多的一个问题。许多学者热衷于区分它们的不同，划分各自的调整范围。本文在对经济法和行政法加以界定的基础上，论证了经济法和行政法都是我国法律体系中的重要组成部分，它们在功能和作用形式上相互配合、有效互补，共同达到维护市场经济正常秩序的目标。

　　关键词：经济法行政法界定互补

　　引言

　　在我国，经济法与行政法的调整范围及相互关系一直是法学领域的一个争议热点。根据传统上划分法律部门的标准，学者们一般都试图从调整对象上为二者定界。归纳起来主要有以下几种观点：

　　（1）经济法调整在国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系，而行政法调整行政管理关系，不调整经济管理关系。[1]

　　（2）经济法的调整对象是以社会公共性为根本特征的经济管理关系，行政法的调整对象是行政关系而不必强调社会公共性。[2]

　　（3）经济法的调整对象是需要由国家干预的经济关系，行政法调整的社会关系体现的是一种从属关系，同时这种关系在大多数情况下是不直接具有经济内容的行政关系。[3]

　　实际上，仅从调整对象上是难以区分经济法和行政法的。

　　经济法调整的经济管理关系和行政法调整的行政管理关系都是纵向的管理关系。[4]经济法的经济管理关系中大多是由行政机关作为管理主体形成的行政管理关系，“经济法调整的经济管理关系就是现代国家的经济行政关系。”[5]行政管理中相当一部分涉及经济领域，并具有经济性内容，因此这也是一种国家经济管理。

　　也有一些学者从另外的角度区分经济法和行政法，如二者的价值定位、[6]二者保护的利益结构。[7]这说明有人认识到经济法和行政法难以从调整对象上作出区分。经济法所调整的经济管理关系和行政法所调整的具有经济内容的行政管理关系（可称为经济管理关系）同是国家经济管理关系。“一个法律部门不一定就只能调整一种社会关系；一种社会关系也不一定就只能由一个法律部门调整。”[8]在同一经济过程中发生的经济关系，不妨由不同的法律部门从实体和程序、内容和形式等不同的角度和侧重领域共同调整。

　　因而，我们更应该关心的其实并非行政法和经济法各自的地盘大小或孰轻孰重，而是在国家经济管理中怎样发挥它们各自的作用，使彼此对市场经济的保障功能得到最大程度的配合、互补。

　　一、经济法和行政法的界定

　　1、经济法的涵义及特点

　　综合各种意见，经济法一般被认为是调整发生在政府、政府经济管理机关和经济组织、公民个人之间的以社会公共性为根本特征的经济管理关系的法律规范的总和。它以具有社会公共性为根本特征的经济管理关系为调整对象，其调整范围包括三部分：一是市场管理关系，它是政府或政府部门在建立和维护自由、公平的市场竞争秩序中形成的管理关系；二是宏观经济管理关系，它是政府及其法定的经济管理部门实施对国民经济的宏观管理而发生在宏观经济领域内的经济管理关系；三是对外经济管理关系，它是指因国家对外经济贸易管理部门实施对外经济贸易管理而发生在对外经济贸易管理部门与对外贸易经营者、境外进口商之间的社会关系。经济的本质是确认和规范政府干预经济之法。

　　经济法在整个市场经济法律体系中的独特作用，或者说，它与其他法律部门的区别，主要表现在以下方面：（1）经济法是综合调整法。随着社会发展，社会分工的细化导致法律内部出来越来越多的法律部门，因而出现了对经济法律关系进行全面综合调整的需要。一方面，众多的部门法对社会经济关系进行调整，另一方面，需要在总体上对经济关系综合调整。经济法正是这种综合的产物。（2）经济法是平衡协调法。现代社会渐呈利益多元化、复杂化趋势，各利益之间矛盾冲突激烈。经济法的目标之一就是解决矛盾，平衡利益，协调关系，尤其是个人利益与社会利益的关系。（3）经济法是经济集中与经济民主对立统一的法。民法解决经济民主问题，行政法解决经济集中问题，而经济法协调解决二者的矛盾。（4）经济法以社会为本位，兼顾国家与市场主体的权利和义务。

　　2、行政法的涵义及特点

　　行政法是关于行政权力的授予、行使，以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称。行政法的核心是对行政权力控制，它是规范承担行政权力的组织、行政权力的活动，以及对权力行使的后果进行补救的法律；它的目的在于实现依法行政，确认或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序。它是以国家行政关系为其调整对象的。而行政关系就是国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系。行政关系主要包括三类：一是行政机关相互之间的关系，行政机关与公务员之间的关系；二是国家行政机关与其他组织之间的关系，行政机关与公民、外国人、无国籍人之间的关系；三是行政机关与其他国家机关之间的关系，包括行政机关与权力机关、审判机关、检察机关等之间的关系。现代行政法本质上是平衡法。现代行政法存在的理论基础应是“平衡论”，即在行政机关与相对一方权利义务的关系中，二者的权利义务在总体上应当是平衡的，而这一平衡是通过立法、执法和救济三个动态环节不断调整和实现的。

　　行政法在法律体系中具有重要的地位和鲜明的特点：（1）行政法以政府为本位。在行政管理关系中，政府是具有权威的管理主体，相对方是管理受体，两者是一种命令与服从的关系，因而政府具有较大的自由裁量权，这不可避免地会侵吞有关当事人的主体人格。（2）行政法体现国家利益。国家利益虽然要兼顾全社会的利益，但从根本上说主要是统治阶级的利益，与社会公共利益并不完全一致。行政法通过行政管理实现国家利益，但由于行政管理会受到私人利益压力集团的影响，难免成为追求私人利益的政治行动，因而行政法不可能真正实现社会公共利益。社会公共利益的实现应当依靠一种能反映市场规律同时又克服其缺陷的法律制度。（3）行政法是行政管理法。行政组织法、行政程序法和行政诉讼法从许多方面界定了政府权力、规范了政府行为，明确了政府责任。

　　总之，行政法的本质是公法，以维护限制国家权力为其功能。

　　3、经济法与行政法的交叉

　　从历史上看，经济法产生于二十世纪政府职能的巨大变化时期。自由资本主义时期是民法盛行的时代，“不乱不理”是政府的行为准则。然而，从二十世纪初开始，随着生产力水平和科学技术的迅猛发展，现代国家职能的特点越来越鲜明地体现出来：（1）国家对社会的事后监控转为事先和事中的监控；（2）管理机关的数量遽增；（3）政府对社会经济生活的干预日益深化，离开了政府的管理，社会生活将出现混乱。此时，单纯的行政法已不适应现代社会对国家经济生活加强管理的要求。行政法虽然是赋予行政机关国家权力的法律部门，但它作为“管理管理者之法”，始终以约束行政机关的权力为己任，其核心是限制政府行为，既不能越权，又不能怠职。这种以控权为目的而授权的行政法已远远不能适应现代市场经济体制下政府干预社会经济生活成为一项经常性的国家职能的需要，于是便出现了以授予政府经济权力或社会权力为宗旨的“管理者管理之法”，主要是经济法和一些社会法[9]。这些法律以约束行政相对人的个人权利、赋予政府较大的自由裁量权和较多行政处理权为基本特征。正是因为经济法的产生，才有了经济管理部门的迅速增加，及这些部门所享有的广泛的行政立法权、行政执法权和行政司法权。因而，经济法是为弥补行政法运用国家权力干预社会经济生活不足而产生的法律部门。

　　由于经济法和行政法具有这样深厚的历史渊源和相当一致的目标，又同处在错综复杂的市场关系之中，不可避免地会在调整对象上出现重叠与交叉。调整对象的交叉又需要它们从不同的角度、在不同的层面上共同去维系社会关系的存在。[10]对于这些交叉调整的关系，只有实现法律部门间的互动，才能形成有效的协调机制，消除各个部门法之间的矛盾与冲突，维护社会的稳定与发展。在很多情况下，某个具体的法律关系，单靠一个法律部门的作用是难以形成的，[11]这就决定了在很多情况下，需要经济法和行政法的配合才能发挥作用。[12]

　　既然经济法与行政法的交叉是客观存在的，如何加强它们的联系与互动，以保证它们维护市场经济秩序的共同任务，就成为必须考虑的问题。

　　二、经济法与行政法的互动和补充机制

　　1、经济法与行政法互动的基础

　　法治系统是一个复杂的、动态的系统，其统一必须以法律部门的协调与互动为前提。在整个法治系统中，各个部门法是它的子系统，分别发挥和承担着某方面的功能与作用，并通过相互的运动和制衡共同支持整个法治系统的运行。在这个运行机制中至关重要的是合理分配各个子系统的职能，以最大限度地发挥它们各自最佳的功能效用。各个组成部分的职能，共同一致地作用于系统，就是整个法治系统的总职能，最终使总职能大于分职能的总和。可见，互动是法治体系发挥最大功能的基本要件。行政法与经济法的互动同样遵循此规律，以有效的配合互补共同达到促进市场经济良好运行的目的。

　　从经济关系层面看，现代多数国家采取一种混合经济模式，即市场在资源配置中起基础作用，而国家对资源配置起调节作用。现代市场经济的混合经济理论及实践，从经济体制需要的角度揭示了不同经济领域的特殊性，从而要求不同的法律群体的存在，为经济法与行政法的互动提供了直接的理论支持。[13]混合经济具有产权结构的公私并存，市场调节与国家调节并存，政府、市场与企业职能结合，国家决策与企业决策相结合的特点。市场经济的土壤必然要求生成一个国家介入市场经济的法。在经济活动中，国家与市场的结合是不可分离的，因而经济法与行政法也必须是互动的。另外，市场经济的文化价值之一是多元主义，而多元主义又会进一步弱化社会各领域的界线，相应地在法律制度中也就要弱化各部门法领域的严格划分，必然导致各部门法之间的互动性的增强。

　　从法理上看，法的根本目的在于正义的实现，经济法与行政法也不例外。追求经济法制度正义与追求行政程序正义，是经济法与行政法不同的正义价值取向。在经济法中，正义的价值取向具体化为对正义的经济制度和经济结构的追求，亦即实质正义的追求。这种正义在于实现实质性、社会性的正义和公平，是一种追求最多数社会成员福祉的正义观。国家通过对公平的竞争机制的引导和建立，及对处于被管理的生产、流通、消费等领域的参与及调控，形成社会经济各个组成部分之间合理的相互制约的关系，既为市场经济主体创造公平竞争的环境，又保障经济收益的公平和社会分配的公平，为经济发展创造良好的社会环境和法律环境。而行政法对正义价值的追求，集中表现为对行政程序正义的倾心关注。由于在行政管理中，行政主体发号施令，对行政过程具有较大的自由裁量权，而且另一方则处于被管理者、服从者的地位，这就需要在程序上为相对人设立相应的保障。换言之，行政法对正义价值的追求不体现在国家干预经济的手段正确与否，而体现于防止在适用这种手段的过程中权利被滥用，并以一种有效的方式来监督权力的行使。美国著名的行政法学家伯纳茨·施瓦德精辟地指出：“行政法的要害不是实体法，而是程序法。”[14]可见，经济法和行政法分别致力于经济实质上和程序上的正义，天然地具有逻辑互补性。

　　2、行政法是经济法价值实现的保障

　　行政法强调形式正义，它实质是一种维护其它法律工具（经济法、民商法等）运转的规则。行政法的宗旨在于保证国家机器合理高效地运行，以有效实现社会利益的调整。

　　上文已论及，经济法以运用国家权力干预社会经济生活为特点，具有相当的行政法特性，因而它必须遵循行政法基本的法治原则。在实践中，很多经济法规范都遵循着依法行政原则，特别是表现为诸多部门经济法规适用行政诉讼法的现象。经济法的实施大多是行政权实施过程。作为经济法目标的经济秩序若离开行政法规范将难以实现。握有经济法所授予权限的经济管理机关行使职权时，除遵循经济法的特殊规定外，也要遵守行政法中关于行政权设定和行使程序的一般规定。另外，行政机关的经济管理行为亦须由行政法提供基本的法律依据。

　　经济法的价值并非只是秩序，经济自由才是经济法的出发点和归宿。行政法通过对行政权力的控制（尤其是对行政权行使的方式和程序的严格设定）以及对相对人的救济，保障着经济法自由价值的实现。经济法是国家权力（主要通过行政机关）介入经济生活，管理经济的产物。行政法的规范对行政机关行使权力管理经济的过程来说必不可少。经济法重在事先设定政府的经济管理职权和市场主体的权利义务，行政法重在规范行政机关经济管理的过程并保证市场主体权利义务的实现，二者体现着结果与程序、静态与动态的配合、互补。总之，经济法中主体权利义务的实现以及经济法自由、秩序诸价值的实现离不开行政法。举例言之，行政处罚权在经济管理中的行使，首先应依据经济法实体规范对市场主体的行为合法性作出判断；如认定违法，则行政机关要依据经济法中明确的规定，决定采取何种行政处罚及处罚内容，但行政机关是否可以行使处罚权及此种处罚权的行使程序，除遵循经济法中的特殊规定，尚需依据行政法的一般程序法；若市场主体不服处罚寻求行政救济，提起行政复议或行政诉讼也需依行政复议法或者行政诉讼法。[15]

　　由于行政法对经济法自由、秩序价值的重要保障作用，经济管理机关在履行其管理职责，维护社会经济秩序时，既不能“缺位”，也不能“越位”，既要严格执法，忠实依法行使管理职权，又不能超越法定的权限范围，遵守权力行使的程序，维护市场主体自由。同时，这也警示立法者和权力行使者，随着经济法的勃兴导致的行政权力扩张，行政法的控权功能更加重要，“行政法应当对政府权力控制经济活动实行全面‘再控制’”。[16]。

　　3、经济法是行政法的经济管理依据

　　行政权力的存在及运用必须依据法律、符合法律，这就是依法行政原则（行政合法原则），它被公认为行政法的基本原则，也是现代法治国家最重要的法律原则之一。

　　在政府行政活动中，行政权的行使除依据行政法外，经济法也占有重要地位，尤其是在经济管理领域，主要依据经济法。原因有二：一是经济法中包含大量关于行政职权内容、行政权行使程序和行政救济的具体规定，较之行政法更富操作性。这使得行政机关在行使经济管理职能时更加有章可循，行政相对人亦可依经济法的相应内容获得救济，并监督行政机关滥用行政权力的行为。二是经济法主要目的在于规定市场参加者的实体权利义务，这既为市场主体树立了行为准则，也是行政机关认定市场主体行为合法性及进行监督、管理的标准。对市场主体权利义务加以设定，有利于减少行政机关滥用权力的机会，利于市场主体对抗行政机关的任意行政。[17]

　　既然经济法是行政机关在经济管理中的重要依据，就要求行政机关除遵守行政法中关于行政职权和程序的规定外，也要注意相关经济法律规范的具体规定。更加重要的是，行政执法者应深刻了解市场经济的规律，明了各种主体的权利义务，进而理解经济立法的本意，方可在具体的执法中明辨是非，保护合法、制裁违法，实现经济法的调整目标。

　　三、结语

　　一个国家的法律体系，是由多个法律部门组成的有机整体，任何一个独立于这个法律体系框架内的独立的法律部门，它们的作用可能有所不同，但重要性是相同的，法学研究不仅要考虑法律部门之间的差别，更要考虑法律部门之间的联系，进而建立起整体法律体系框架内的各个部门法的互动机制。法律部门的互动，是法治有效运行的基本环境。

　　经济法和行政法作为维护市场经济秩序的两个重要法律部门，具有内在的、天然的联系。研究它们的不同之处，并非要分出谁更重要，谁的调整范围更大、对社会经济的影响更深，而是为了以它们各自的本位为起点，尽可能发挥它们在不同角度和层面的优势，加强配合与互补，为我国市场经济的良性发展创造有利的法制环境。

　　参考文献

　　1． 杨紫煊：经济法研究（第1卷），北京大学出版社，2000年版

　　2． 王克稳：行政法学视野中的“经济法”——经济行政法之论，中国法学，1999年第4期

　　3． 谢增毅：经济法和行政法的角色分工和互动作用，中国社会科学院研究生院学报，2001年第4期

　　4． 漆多俊：经济法学， 武汉大学出版社，1998年11月第一版

　　5． 程宝山：论经济法与民法、商法、行政法的关系，郑州大学学报（哲学社会科学版），1999年5月第3期刘大洪、吕忠梅：现代经济法体系的反思与重构，法律科学，1998年

　　注释：

　　[1] 杨紫煊主编：《经济法》，北京大学出版社1999年版，第49页。

　　[2] 王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社1999年版，第91页。

　　[3] 李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1997年版，第32、52页。

　　[4] 从上述各种论点可见，关于经济法的调整对象尽管有各种不同的表述，但认为经济法主要调整经济管理关系则是较为一致的观点。

　　[5] 史际春、邓锋：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第49页。

　　[6] 江合宁：《对经济法和行政法价值定位的思考》，载《经济管理》2000年第5期。

　　[7] 程宝山：《论经济法和民法、商法、行政法的关系》，载《郑州大学学报》1999年3期。

　　[8] 转引自刘文华：《中国经济法是改革开放思想路线的产物》，见《法学杂志》，1999年第2期。

　　[9] 如妇女儿童合法权益保护法，残疾人保护法等

　　[10] 例如合同关系，行政法是从行政管理的角度对行政性合同进行规范，经济法则从反不正当竞争和反垄断等角度维护市场秩序。又如，对公司的法律调控，行政法着重规范公司的注册与登记；经济法则从市场运行的角度控制其市场行为的对社会秩序的影响。

　　[11] 如所有关系、经营管理关系、竞争关系、消费者权益保护关系、产品质量关系、知识产权关系、价格关系等。

　　[12] 如所有权、经营权、承包权、租赁权以及工业产权的取得和行使。以专利权为例，它的取得以及某些情况下的转让，需要取得国家行政机关的批准或认可。

　　[13] 美国的费舍尔等著名经济学者认为，指令经济和自由市场经济都是不符合实际和极端的，并强调所有的国家要建立的经济体制都应是混合经济体制；;萨谬尔森的《经济学》一书也持类似看法。

　　[14] 转引自谢增毅：《经济法和行政法的角色分工和互动作用》，见《中国社会科学院研究生院学报》，2001年第4期。

　　[15] 见上条所引文章。

　　[16] 孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第91页。

　　[17] 如税法对纳税人的范围、具体税目、税率的规定，就是税务机关（经济行政机关）征税的依据，不得任意设立法律规定之外的相对人及其义务。

　　（作者单位：山东省利津县人民法院）

　　来源：中国法院网