物权法对国家所有权的有效保护

　　物权法的制定如何体现对国家、集体和私有财产平等保护的原则，如何针对当前存在的问题，尤其要防止国有财产流失，是值得学界和司法实际部门考虑的大问题。在笔者看来，物权法不但是一种行为规范体系，而且也同时兼具有裁判规范的性质，因此其内容除了要对物权行为的实施提供明确的指导之外，更重要的任务是对物权主体的物权利益提供强制性的法律保护，并以完整封闭的权利———义务———责任体系作为其基本的思维模式和立法框架，关注物权的可诉性以及司法实践中的可操作性。笔者认为，我国目前的物权法草案虽然

　　一、关于国家利益和国家所有权的关系问题

　　国家利益和国家所有权之间的关系是一个素有争议的问题：有学者认为，国家利益和国家所有权之间是一种对应关系，也有学者认为国家利益与国家所有权有严格的区别。我们认为相对于国家所有权而言，国家利益是一个更高层的概念，有更加丰富的内容。国家利益除包括国家的财产利益、经济利益之外，还包括国家的政治利益和安全利益。因此国家所有权毫无疑问地与国家利益相联系，并为国家利益所包含。国家所有权与国家利益的联系主要有：(1)国家所有的财产的保值与增值意味着国家经济利益的实现。当然，不同的时代国家所有的财产实现保值、增值的方式不同。现代市场经济条件下，人们对物权的关心已经从静态的支配转向动态的用益物权。贯彻从归属到利用的原则，国家财产所有权的保护不能单纯地依靠对国家财产的控制、占有和支配实现，必须促使国家财产积极参与市场经济活动，并在不断流转中实现公有制财产总量的绝对增长和相对增长；(2)任何侵犯国家财产所有权的行为，都是侵犯国家利益的行为。因此，对国家所有权的保护，归根结底是为了保护国家利益的实现。当然，与私有财产所有权不同，国家是一个抽象的财产权主体。国家所有权功能的发挥和对国家所有权保护的最终实现都必须有赖于众多的代表国家行使所有权的具体主体的积极行为。

　　二、关于国家所有权与私人所有权之间的关系问题

　　公有制作为宪法所确认的基本经济形态，是否需要在物权法中体现为对国家所有权的特殊保护？笔者认为，作为这一问题的解决前提是必须区分宪法与民法在所有权规定上的差异性。宪法作为国家的根本大法，主要是规定一国的政治体制、经济体制和公民的基本权利，宪法对国家所有权的规定，主要是用来确立我国的所有制特色。当然，宪法也为其他法律规定具体的国家所有权保护方法提供总体上的指导，其他法律对国家所有权的保护根本上是从宪法获得依据的，但宪法通常并不直接确立具体的财产权利制度。物权法或者民法是宪法之下对国家所有权进行保护的一个部门法，宪法对国家所有权的保护还可以通过行政法、刑法等实现。物权法对国家所有权的保护除具有不同于宪法的具体性特点外，也有不同于其他部门法的特点———物权法以对国家所有权与私人所有权的平等对待为基本出发点，不承认国家所有权的主体具有优于私人所有权主体的优越性。基于这样的理解，笔者认为在诉讼时效、民事责任的承担方式等方面国家所有权不应当享有特权。值得注意，国家可以为国家利益之需要征收私人财产，从而使国家利益相对于私人财产权具有一定的优位性。不过，国家利益优位于私人利益，并不意味着国家所有权优位于私人所有权。可以作为征收私人财产依据的国家利益必须是国家的安全等重大利益，这也是各国立法的通例。对于何为重大的国家利益，笔者认为，应当在物权法或者物权法实施细则中详细地规定，或者至少应当规定确定重大国家利益的程序，从而防止出现借国家利益名义损害私人利益和私人财产权的现象。同时，在追求重大国家利益时，首先应当使用或者动用国家所有的财产，只有在国家的财产不能竟其功的情况下，才可以征收私人财产。

　　三、关于国家所有权保护中的诉权主体问题

　　当国有财产的管理人和使用人之外的第三人侵犯国家财产所有权时，赋予国家所有权人以诉权在理论上说是适当的。但以抽象的国家作为诉权主体，难以解决如下问题：其一，国家通常并不直接对国有财产进行管理，而是交由具体的机构或组织对国有财产进行管理和使用。因此，在第三人侵犯国家所有权时，具体行使国家所有权的人可能会怠于行使诉权；其二，具体对国家财产进行管理的组织或个人为了自身的利益需要可能采用事实上对国家利益产生损害的方式行使国家所有权。对此，我们认为，为了实现对国家所有权充分有效的保护，可以根据国家所有的财产支配主体之不同，采取类型化的处理方式。现行的物权法草案中也确实是将国家财产的支配主体分为三类，即国家机关、国家事业单位和国家投资设立的企业。对于国家机关、事业单位支配的国家财产受到侵害时，可以借鉴西方国家的先进的立法经验例外地赋予检察机关提起民事诉讼的权利。检察机关提起民事诉讼作为一种特殊的法定诉讼担当，已为大多数西方国家所认可。在中国把检察机关确立为公益诉讼的原告人，已获得了广泛的理论支持，实践中也有这方面的改革和探索。将要进行的民事诉讼法的修改，很有可能会增加检察机关提起公益诉讼的诉权。这样在物权法制定时，赋予检察机关以诉权，就不仅符合保护国家财产所有权的需要，而且具有一定的前瞻性，并可防止因民事诉讼法修改所可能导致的对物权法的修改。笔者认为，检察机关不仅可以提起通常的给付之诉，而且当行使国家所有权的人不正当地处分国家财产时，还可以直接提出确认处分行为无效的诉讼，以保证从没有直接实施侵害行为的第三人处收回国家财产或者其应得的利益。对于国家投资设立的控股企业，可以赋予少数股股东以诉权。赋予少数股股东提出派生诉讼的权利，已为各国立法承认，且符合以私人诉讼弥补国家公权力监督之不足的国际趋势。从立法实践来说，我国新近修改后的公司法也确认了这一制度。对于国家投资设立的独资企业或公司，可以赋予企业工会或职工提起诉讼的权利。国有企业职工，特别是国有企业的老职工对企业有深厚的感情，赋予他们诉权，以保护国有企业中的国家所有权在中国有现实的可行性。工会作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织，其主要职能是代表和维护职工利益。我国工会法第十六条第二款规定：“工会可以派出代表对所属工会组织所在的企业、事业单位、机关就侵犯职工合法权益的问题进行调查，有关单位应当予以协助。”虽然该法并没有直接赋予工会以诉权，但笔者认为通过诉讼方式保护职工的合法权益和维护国家利益是现代法治社会最有效的利益实现方式。当然，赋予少数股股东或者国有企业职工、工会，提出确认处分国家财产无效的诉权，在理论上并没有像赋予检察机关以诉权那样具备无可争议的诉讼依据。在所有权和经营权分离和公司董事会经营权实在化的背景下，少数股股东或者国有企业职工直接提出确认处分行为无效的诉讼，客观上有干涉企业经营管理之嫌。但笔者认为这样的担心虽有其逻辑基础，但却无现实基础。一方面中国民众普遍有厌诉或怕诉心理，一般只有在对国有企业财产权的侵害或者侵害的可能已臻明显时，普通个人才有可能提出诉讼；另一方面，在确认无效的诉讼中，败诉的原告，即使其不是实体权利义务主体，也会承担不利的法律后果，如诉讼费用的负担，对方损失的赔偿等；最后还可以借鉴美国等国家的特别诉讼委员会诉讼制度，在诉讼委员会认为少数股股东的起诉不符合公司长远利益和整体利益时可以提出有效证据阻却诉讼的发生。

　　赵万一系西南政法大学民商法学院院长、博士生导师；赵信会系西南政法大学副教授、博士