中国法治行政的逻辑和未来

　　书著评介

　　夏书章

　　在中国的法治进程中，行政改革特别是以法治化为指向的改革一直都是一个备受瞩目的焦点。人们往往从行政的随意专断中直观地认识到法治的不完备，也常常从行政的法治

　　中国的行政改革可以说是从“权力高度集中”与“全能政府”的现实基础上启动的。改革的进程实质上就是有步骤地将权力下放到地方或基层组织，并部分放权给企业或社会，而这个过程的实现同法治的进程密不可分。改革开放二十多年来，行政领域进步的成果无一不是通过法律和法治的力量才得以实现，行政权逐步合理规范化、公民权利得到保障无不深深地打上了法治的烙印。法治作为一种社会运作方式，使得行政权力重新回归其应有的角色定位，无疑是一种巨大的社会进步。另外，我们也要看到，随着社会交往和流动的进一步加深，对社会公平和福利的要求使得行政权不得不在某些方面需要进一步地拓展功能和作用，而在这个过程中如何重新估价权利与权力之间的比例关系和强弱对比，实现行政的再一次转向，无疑是对法治行政提出的新课题。当西方已经历了从消极行政向积极行政，再到“消极行政”的顺势发展之后，中国的行政法治建设却不可能再次模拟这一自然的历史演进过程，而不得不面临既要适度增强行政权，又要严格限制行政权的“鱼和熊掌如何兼得”的选择。

　　这就是法治行政建设无法摆脱的背景，同时也构成了法治行政建设的逻辑起点。因此，在作者思考的逻辑起点上，法治行政的背景成为其首先思考和关注的对象。在经历了深刻的思想观念的革新之后，经济体制改革日益深入，政治体制改革谨慎前行，依法治国的方略也得以确立，人权成为公共生活中日益频繁出现的用语，受到了广泛的关注。市场经济、依法治国与人权保障逻辑地构成行政法治建设的基本背景。同时，从一个更为开阔的视野观察，全球化的发展加快了上述三者在中国语境之下的合法化进程，这就构成了另外一个无法脱离的背景。行政法治建设是在这样的背景之下展开的，因此，其主要内容与基本走势已经为这个背景所框定，那么，对法治行政的架构与设计就必须始终与这一背景相协调，这是行政法治建设的基本前提之一。而作者开宗明义指出了这一基本背景，这四个方面的背景也成为思考一切行政法问题的基本语境，在这一语境之下，所有的思考才获得了中国的意义。

　　在社会转型的深刻背景之下，法治行政的基本理念不仅规定着行政改革的基本方向，而且还进一步构建着变迁中的社会模型。推进行政法治建设，必须深刻理解法治行政的基本理念。基本理念显然成为作者的又一思考焦点，思考的结果是，公共行政、平衡行政、法治行政以及程序行政构成了行政法治的基本理念。在这些基本理念之下，作者为我们展示了理想的行政模型。相对于理念而言，原则要更为具体，更具有可行性和可操作性，因而也更具有现实意义。行政法治基本原则历来是行政法基本问题之一，作为研究法治行政的系统著作，作者没有忽视对这一问题的研究。在这一问题上，可以看出其对中国问题的特别关注，从中国法制实践提炼具有针对性与适用性的基本原则，每一项基本原则都深深地烙上了中国的痕迹，流露出试图解决中国当下问题的匠心。

　　法治行政逻辑的末端，亦即其微观因素是制度。制度对于法学、对于整个社会都具有特别重要的意义。从某种意义上讲，人类社会发展史就是一部社会制度的变迁史。社会制度的每一次有效的变革与创新，都会给人类社会带来新的文明成果。尤其是法律制度的变迁，常常带动社会结构的调整与变迁，甚至成为社会变迁的主要标志。法治行政的宏观、中观因素如何发挥作用，如何推进法治行政建设，最为有效的途径依然是落实在具体的行政法律制度之上。因此，我们看到的是，从对中国立法制度的检视与反省，特别是对政府抽象行为的反思与批判，到对行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制、行政监督等一系列行政法律制度的重构与创新，作者将大量的精力倾注在行政法律制度的批判与建设之上。需要特别指出的是，作者以过程论的开阔视野，将行政法律制度置于一种多方主体参与的动态过程之中，因而赋予了行政法律制度鲜活的生命。尤其是行政相关人概念的创造性提出及其制度化，更是使这种思考得到很大的发挥，如果没有将行政的运行放置在一个开放的过程之中，那么这样一个利害关系人群体将无法得以发掘。从作者对法治行政的研究区分为原理和过程两部分的研究进路也可以看出，一种宏观的、开放的视角对于法治行政的建构起到何种作用。

　　至此，作者已给我们清晰地描绘出法治行政的逻辑，一如作者在后记中提到的，倾心着力于通过“背景———理念———原则———制度”的分析模式解析法治行政的历史和现实逻辑，并暗示了背景决定逻辑，理念决定水平，原则与制度决定状态，而逻辑决定未来。这既是其多年来比较稳定持久的研究进路，也是法治行政生动的推进过程所显示的现实逻辑。作为整个法治的基本领域，这一进路实际上在一定程度上标明了整个法治发展的现实走向。无论是广义的法治还是具体的行政法治，它们都是在一定背景之下推进和发展的。这个背景已经造就了中国法治进程及行政法治化与众不同的特点，而这一宏伟事业的核心在于对基本理念、基本原则以及各项制度等法治要素的改造、创新与发展，从培育基本理念的努力中确立行政法治的基本原则，在基本原则的指导下构建各项制度。该书的意义就在于指出了这一蕴藏在深处的具有历史性和现实性统一的逻辑。当然，该书所论证的法治行政的逻辑与行政法治化的现实演进之间并不是完全的脉络一致，法治行政建设的现实路径依然充满了较大的变数。所以，《法治行政的逻辑》一书表达的愿望是逻辑决定法治行政的未来。

　　作者系中山大学教授、博士生导师