政府为谁服务？(3)

　　从古到今，同一个国家具有不同的政府，在同一个时代里，不同的国家也有各不相同的政府。但是这些各不相同的政府中，有两点是共同的，一是政府掌握着强制权力，二是这种强制权力对于其管辖范围内的人是普遍的。第一个特色，使政府具有强制的优势，来克服公共服务供给过程中可能出现的搭便车的问题；其第二个特色，使得政府在其管辖区域内具有垄断的地位，没有任何竞争者的天然的约束，或者说没有有效的天敌。由于政府有强制力，能够通过强制力来征税，掌握一个社会的相当部分的资源，即使政府没有合法性，以权谋私

　　那么，具有普遍强制力的政府，如何才能够为公民服务，而不是为了政府官员的私利或者狭隘的特殊利益集团服务呢？这就需要适当的制度安排，来限制政治家和政府公务员。比如，宪法制度界定了政府的权力与界限，规定了公民的权利，也规定了其义务。公民的权利和义务本身与政府权力的界限是相关的。又比如，法律规定了政府提供服务的程序和规范，也提供了政府行为侵害公民权利的各种救济程序。再比如，各国政府都有惩治腐败和渎职的法律和规章制度，对于腐败的官员进行适当的惩罚。如何设计这些制度，如何在实践上完善这些制度，是政治学、行政学、法学等社会科学研究的任务。那么具体到公共服务来说，政府有效地为公共服务消费者服务需要注意什么制度基础呢？

　　七、公共服务提供的适当的制度基础

　　有效的公共服务，首先需要考虑到公民的需要是什么。也就是说，政府公共服务应该是消费者导向的，应该以消费者的需求为目标，而不是政府的需要为标准。比如，村村通电话、村村通公路，这是对的，但是如果花几百万支出，为一个只有几户人家的山村通电话和公路，而电话和公路的使用率又非常低，那么这样的公共服务就未必是该几户人家所必需的。这些支出与其花费在这些方面，还不如花费在其他方面。又比如，公民需要夜间警察巡逻，因为夜间不安全，但是政府提供的却是在白天加强巡逻。虽然白天提供的服务多了，但是夜间急需的服务，人们却并没有得到。不考虑公民需求的公共服务，其效率是很低的。这就好像主妇不考虑家人的需要准备饭菜，她不是只是为自己的口味考虑，就只是为了如何轻松、简单、快捷、漂亮地完成自己的考虑，其提供的服务很可能花钱多而家人并不感到幸福一样，如果政府只是考虑自己的利益，只是考虑如何轻松、简单、快捷、看起来很漂亮地提供公共服务，那么公共服务也未必有效，因为公民并未真正地能够享受公共服务。公共服务是为服务对象的利益服务的，而不是为提供者的方便或者利益服务的，否则提供公共服务，还不如不提供公共服务。因为任何公共服务都是需要代价的，某些不对消费者口味的公共服务耗费的资源越多，其他对口味的公共服务所能够获得的资源就越少。

　　其次，必需考虑物品和服务的性质。就如前文所说，政府应该有所提供，有所不提供，政府不应该利用自己的劣势来提供私人服务，而应该利用自己的强项来提供公共服务。而公共服务本身又是多种多样的，每一种公共服务的性质都有很大的区别，其公共性水平各不相同，因此政府介入的程度也应该是不一样的。比如国防、治安、环境保护、教育、交通等，都是公共服务，但是由于这些服务的性质不一样，其所要求的制度基础也是不一样的。能够适用于所有公共服务的有效的供给模式是不存在的，这就要求我们对具体的公共服务进行具体的研究，在实践中寻找需要解决的问题，然后在对这些实践问题有比较充分的了解和研究的基础上，谨慎行事。

　　第三，消费者的需求是多样化的，物品和服务是多样化的，制度安排也应该是多样化的，复杂的。任何简单的想法，任何想一劳永逸地解决公共问题的想法，都是误导的，都是错误的。比如，对于环境问题来说，我们可以有界定产权、自主治理、政府与公民合作、行政强制、司法强制等多种多样的选择来解决这一问题。而行政强制，又可能包括强制执行环境指标、污染收费、出卖污染权利、管制生产过程、罚款、征收污染税等各种各样的方案。对于不同的解决方案，不同的制度安排，应该在可能的范围里，根据消费者的性能，根据物品和问题的属性，根据制度安排解决问题的经验检验结果，来选择适当的方案。

　　当然，政府为谁服务的问题，看似简单，依然是非常复杂的问题。本文的讨论，还是不够的。还有更多的技术问题和价值问题需要进一步追问。但是有一点是肯定的，我们不能把政府为谁服务的问题，看作是一个简单的意识形态斗争的问题。在实践问题上，任何意识形态的斗争都是太简单了，太具有误导性质了。在过去，我们把长草和长苗都当作是意识形态的斗争，说“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”，其结果就是经济的大倒退。经过20多年务实的努力，我们终于有了20多年的政治、经济、文化各个方面的长足的进步，这绝不是任何简单化的意识形态斗争的结果，而是20多年长期务实的努力的结果。（2000年5月17日于美国印第安纳州布卢明顿市一稿)

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