政府为谁服务？(2)

　　在人类几大必需品中，衣服政府不提供，食品政府不提供，住房政府不提供，旅行服务，政府更不提供，除非旅行是公务所必需。在特殊的年代里，比如文革串联的年代里，出行可以不花钱，但是这样的光景是不可持续的。因此，也可以说，政府不提供旅行的服务。

　　除了衣食住行这些必需品之外，政府也不提供具有类似性质的服务，比如说理发服务。政府为什么不提供这些服务呢？因为这些服务是私益物品，这些物品的特性是，它是可

　　四、政府提供什么服务？

　　政府不提供私益物品，也不提供像理发那样的私人服务，但是政府的确还提供一些物品，这就是公益物品和服务。比如国防、治安、垃圾清扫、环境保护、举办公共工程、公立教育、支持基础研究等。

　　政府之所以需要提供国防，是因为由政府集中提供国防，一是具有规模经济。如果国防由公民私人提供，其结果就会是不仅每一个私人出资多，而且其效力也会比较低下，因为每一个人都是兵，其训练就不是专业化的；每一个人都用自己的资金购买武器，就难以购买资金密集型的武器；一旦大起来，也容易被各个击破。如果由政府集中提供，每一个人都力所能及地出资、出力，或者根据有关税收的规则、征兵的规则，为国家的军队出资、出力，当兵的人进行专业化的军事训练，集中起来的资金可以用于生产或者购买资金密集型的武器。大兵团的武装也不容易为外国的武装力量轻易地各个击破。二是由政府集中提供国防，会比较公平，减少搭便车的问题。一般来说，人们对于国防的需要是不一样的，在边境的人，会感到国防非常重要；而生活在中心地区的人来说，离边境远，就不感到外国的威胁迫在眉睫。另外，由于外国的军事进攻一般会首先落在边境地区的居民头上，而内陆地区的居民则要在比较晚的时候才能遭殃，这样边境地区的居民会把几乎全部的资源都用于国防，边境居民提供得越多，内陆地区的居民其享受的国防服务也就越多，其投资意识也就越差。在最极端的情况下，全部国防负担都会落实在边境地区的居民身上，而内陆地区的居民则只要坐享其成就可以了。这样做就会导致严重的不公平。治安是需要政府来提供的，其理由与政府提供国防服务是一样的。不过，由于治安的效应一般局限于社群的范围里，因此治安一般是由地方政府提供的，中央政府往往只负责具有全局性治安影响的犯罪事件或者恶性犯罪事件。政府之所以负责提供国防和治安服务，其原因是国防和治安都是公益物品，这样的物品特性是不可分的，其消费不具有竞争性、排他性，容易导致搭便车问题，并且在技术上也存在着一定范围的规模经济。

　　清扫垃圾、保护环境、举办公共工程、提供公办教育，其理由与提供国防和治安服务也有些类似。环境污染和垃圾是公害物品，治理污染、清扫垃圾，就成了公益物品，其性质虽然不同于纯粹公益物品，因为环境污染和垃圾倾倒都是私人行为的结果，是外部不经济的行为导致的，但是污染的治理和公共场所垃圾的清扫，本身具有公益物品的性质，因此也需要政府采取行动。教育虽然也是私益物品，但是由于私人所享受的教育其收益往往具有外溢效应，教育的消费是一种外部经济行为，教育产品是一种优值物品，因此教育由政府提供，至少是政府补贴提供，是可欲的。另外，由政府免费给穷人的孩子提供教育，还可以减少下一代的不公平问题，给新的一代人以类似的起点，切断贫穷的继承性。举办公共工程则是因为公共工程需要巨大的沉滞资本，其收益不够快，预期收益不明确等特点，依靠市场来提供公共工程，也会存在供给不足的问题。

　　五、政府如何提供公共服务？

　　现在，由于社会科学研究的进步，人们已经认识到，政府提供衣食住行等私益物品，没有比较收益，而市场则能够有效地提供衣食住行等私益物品。所以，现在几乎所有国家的政府，都倾向于不提供私益物品了。

　　那么，公共服务又是如何呢？随着公共管理研究和实践的发展，人们也逐渐认识到，政府不能把所有公益物品和公共服务都包下来。这就涉及到了公共服务制度改革的问题。最近有一位学者说，如果有一个词可以概括当今世界各国公共管理状况的话，那么这个词就是“变革”。笔者在《西方政府的治道变革》里，也详细地探讨了这一新公共管理实践的具体理论背景和各国的变革实践。新公共管理的理论和实践都表明，公共管理由政府包下来的做法是不对的，即便是公共服务，比如说清扫垃圾，提供治安服务，举办公共工程建设，也应该引入市场机制，进行公私合营、政府提供条件由私人提供公益物品、政府创造条件使政府部门与私人部门竞争提供公共服务。在许多市场经济国家，为了使政府的公共服务有成本约束，也为了使消费者对公共服务有成本概念，逐渐开始改变公共服务免费供给的做法，开始转而进行收费服务的办法，这就是“用户付费”的制度。在中国，公共管理服务的改革进程可以说也已经开始了，在许多方面，比如收费服务，比西方国家要走得更远，甚至出现了“费比税高”的局面。当然，这也是问题，只是收费不提供服务，就是乱收费，这是新公共管理需要避免的。但是，在公民对于公共服务的需求越来越高，国家财政能力越来越有限，公共服务越来越具有针对性，而不具有普遍性的时候，用户付费的确有助于提高公共服务消费者的成本意识，也有助于提高消费者对于公共服务提供者的监督，有利于消费者对公共服务过程的参与。

　　六、政府的特质与有效政府的制度安排

　　在现代社会里，政府的确都在提供广泛的公共服务，人们都认为，政府有必要提供公共服务，这是政府的责任。政府本身就应该是服务政府，这已经成为人们的常识了。但是，在过去，在遥远的古代，政府除了政治统治之外，的确不怎么提供公共服务，并且仅有的公共服务也是为特权阶级服务的。有人说，政府从统治政府变成服务政府，是由代议制度实施以来才逐渐实现的。并且即使是在今天，如果没有适当的制度约束，政府也很可能只为特权阶级服务。在许多政治不发展的国家里，如非洲的许多国家里，政府公开为某些部族服务，这些国家的首脑往往掌握着大量的资源，过着奢侈糜烂的生活，是世界上首富集团的成员，但是这些国家的公民却过着饥寒交迫的生活。而在号称政治已经高度发达的国家里，政府官员滥用权力、以权谋私的现象，也并不是不存在。许多发达的国家，其狭隘的利益集团掌握着公共政策的制定和实施，许多公共服务，实际上都是为某些特殊利益集团服务的。寻租理论及其实践的研究，已经充分证明了这一点。