村民自治与民主政治的制度演进

　　1987年夏天，我正在北大读书。毕业之前有一个实习参加社会调查的机会。当时社会调查的主题是中国农村基层政权建设，委托者是中央农村政策研究室，目的是调查中国村治与发展的状况，为全国人大常委会制定村民委员会组织法提供一些一手材料。不知道这些调查资料有没有派上用场，但当时的确知道全国有一些地方正在搞试点，全国人大常委会也将于秋天讨论有关村委会选举的法律。1987年10月24日，全国人大常委会经过激烈讨论，经过非常多的妥协，终于通过了村委会组织法，但是"试行"。不过，在中国，“试行”

　　研究过民主理论和实践的人都知道，民主的理论五花八门，民主的实践也各种各样。在发展民主的过程中，人们需要探索，需要实践。民主是不可能在一夜之间实现的。要在中国的土地上发展民主，就必须明白，中国民主发展的基本背景和出发点是什么。也就是说，中国民主政治的发展，与中国政治的传统、中国政治的社会资本以及在此之前一系列社会变革后果有很大的关系。

　　中国是一个具有长期高度集权传统的国家。在这样的国家里，任何制度创新，必须取得高层的许可。中国村级民主的发展，是在取得了高层领导人支持的情况下发展起来的。高层领导人，尤其是彭真的努力和支持，是中国基层民主建设得以启动的重要因素。（中国市场经济建设，实际上也是这样起步的）就这一点来说，中国的农村是幸运的。可以这样说，如果没有彭真的努力和支持，中国村级民主能否在那时就启动，现在能否发展成这个样子，的确大可置疑。

　　中国民政部门的开放式的推广和指导，也是非常重要的。在中国的传统中没有民主的政治文化，也没有任何民主建设的制度资源，中国农村的老百姓更不知道民主是什么，中国学者对民主空谈得多，实证研究的少。实际上，即使读了那么多的民主政治的书，还写过不少民主政治理论文章的我，也说不清楚民主到底是怎么一回事情。就在这样的基础上，中国基层民主建设需要起码的支点。根据王振耀的阐述，民政部门为了推进农村基层民主政治的发展，寻找了解放区豆子选举、群众路线、法律依据以及组织干部的资源。中国共产党早就搞过农村选举，用豆子也能够投票；基层民主建设有助于实现群众路线；全国人大常委会已经有了法律。没有推进民主的组织和干部，就通过实践，开始时先不管民主是不是真的，是不是完善，而是先做起来，再总结经验，在实践中发挥作用。法律上只有简单的依据，就在实践中摸索具体的选举技术和程序。这一开放式的宣传、指导和逐步推广的过程，给予各个地方以极大的自由选择空间。结果，很多地方取得了很好的效果，上访率减少了，村民与干部之间矛盾减少了，农村失控和基层政权弱化等问题也少了。虽然中国村级民主的发展一开始并不完美，但是任何制度的发展，都是需要代价的，民主不是免费的，是需要努力的，而努力必须有一个过程。民主不能缓行，但也不能性急，需要实践，重要的是要有一个开始，然后进行开放式的实践和开放式的创新，如果再加上开放式的研究，中国基层民主就会稳步发展。过去的发展成就实际上也证明了这一点。

　　中国基层民主的发展，是高级领导人认可和推动，中国民政部门有组织地进行开放式的宣传、指导和逐步开放式推广的过程中发展起来的。在这一进程中，先开始实践，然后积累经验，积累知识，再进行深入的研究，再进行实践。大致经过三届选举，共9年的时间，中国基层民主建设终于取得了一定的进展。并且已经开始向乡镇和城市居民委员会民主发展。这是中国政府自觉进行民主建设的范例。当然，在这一进程中，中国基层民主也是农村改革开放政策的意外结果：农村产权变革，导致农村利益的多样化，农民、村干部、政府官员之间博弈地位发生了变化，农民具有自己的利益，农村公共事务的解决，需要以农民利益为基础，为农民利益服务；但在新的博弈格局里，农民与村干部之间缺乏新的制度安排来调整他们之间的关系，结果就是村干部腐化，导致农民不满，干群关系恶化，村民不得不依靠暴力、上访等传统的手段来对付村干部。这些方式给农村带来了不稳定，也给上级政府带来了许多麻烦。在这种情况下，通过新的制度安排，来重建农村基层政权，就非常必要了。这些基本的必要性，在城市虽然也具备，但不那么明显。这使得农村政治改革，再次优先于城市政治改革，中国再次出现农村包围城市的格局。从这一点来说，中国农村村级民主的发展有其社会发展的必要性。当然，即使有了必要性，如果没有高层人的支持、没有有关部门的组织实施，没有各个方面的努力，中国村级民主也不会水到渠成。

　　农村基层民主发展，对于中国民主政府的发展来说，意义非凡。它使我们意识到，中国民主的发展需要有一个稳定的开端。这一开端不见得一定要非常完美，但是必须要有启动。自村委会选举之后，中国已经出现了第一个直接选举的乡长，乡镇级政府领导人的选举已经有了各种各样的创新，现在沈阳和北京的城市地区也开始基层直接选举。只要有了开始，那么就会逐渐在实践中发现问题，总结经验教训，然后逐步完善。以后，在积累了基层直接选举的经验后，县级政府、地级政府和省级政府，也可以试行直接选举，也可以在实践中大胆探索。一开始也不要求有很高的竞争性，或者技术上有非常完美的设计，只要求有一定程度的竞争性，但全民参选，就可以了。这说明，中国民主的发展，需要有开放式的实践，这是非常重要的。