全球化与政府所面临的挑战与机会

　　【内容提要】译者按：全球化是当今世界发展的重要趋向。它在很大程度上改变了各国政府的运作环境，给各国政府提出了严重的挑战，但也给各国政府提供了前所未有的新的机会。各国政府要改善绩效，更有效地解决公共领域的问题，造福于本国公民和全人类，就需要认真因应这些挑战，并用足全球化所提供的各种各样的机会。本文是1996年经济合作与发展组织（OECD）的报告，探讨了全球化的内涵以及对OECD国家提出的挑战，OECD成员国政府正在进行和需要进行的结构变革，以及全球化对全球治道的影响。自改革开放以来，中国正

　　第一节导言

　　全球化正在改变政府运作的环境。金融市场的全球化只是这一已经变化了的环境的一个方面。在犯罪、通讯、人口、产品和服务市场方面正在进行的各种各样的“国际化”，也对政策制定者提出了重大挑战。即使是所谓的国内问题也日益受到国家政府不能指望个别或者集体地加以控制的国际行为者和事件的影响。这已经激起了人们的恐惧：国家政策的自主性，甚至是国家主权，正在遭到削弱。应该这样担心政府吗？

　　的确，全球化对政策制定者提出了许多挑战。如果政府要在全球政策环境中有效发挥作用，那么政府和政策制定体制的结构就有必要进行调整。必须更加关注全球化对民主的运作和质量的影响。但是，与全球化相关的恐惧可能是短视的。所有的挑战背后都存在着机会。像鸵鸟那样把头埋在沙里，并不能使政府避免全球化的影响。然而，这还意味着丧失全球化提供的机会。全球政策环境对于强化政府效能和政策产出有一定程度的作用。

　　经济合作与发展组织成员国在地球村里如何准备治理呢？本报告将探讨全球化所提出的挑战和机会，并给出若干精选的经济合作与发展组织成员国如何因应全球化的实例。本报告不提供标准的答案，因为现在还没有快速解决这些复杂问题的，只是考察一些对所有国家政府来说日益明显并且越来越迫在眉睫的问题。

　　一、什么是全球化？

　　在我们考察全球化的影响和政府如何反应的问题之前，首先简要地考察全球化实际上意味着什么，它是如何展现的，这颇有益处。

　　全球化并不是独立的现象。它是一个描述正在改变我们所居住世界大量趋向与动力的包括万象的概念。尽管某些方面并不新鲜，如贸易全球化自1945年就开始了，但其变化步伐显然在加快。

　　作为一个经济现象，全球化表现为由国家经济组成的世界走向生产国际化、金融资本在国家之间快速自由流动的全球经济世界。多国企业拥有巨大的经济力量，而大量匿名的机构投资者影响着货币汇率、国际资本的可获性和价格以及利率。经济行为的规则框架日益为世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织、七国首脑会议所界定，并深受诸如亚太经济组织、欧盟等地区性贸易集团的影响。

　　全球化既是信息革命的原因，也是信息革命的结果。这是远程通讯技术戏剧性发展、计算能力指数性发展而成本却节节降低，以及电子通讯和互联网等信息网络的发展驱使的结果。这些通讯技术正在帮助克服自然距离的障碍。各种类型的团体，包括国际和平组织那样的国际利益集团以及工商和工会组织，其作用现在正在跨过国界。即使影响单个公民的社会政策框架对对包括国际新闻媒体在内的国际影响也变得较为敏感。

　　然而，全球化的趋向并不是单方向的。与此同时，在全球化把某些决策转变成国际领域的同时，许多国家公共管理改革涉及到努力把决策非集权化或者转移给较低层次的行政单位或者其他层次的政府。尽管这些趋向看似矛盾，在实践上它们正在影响新的多层次的政策体系。简言之，全球化激起各种各样的表现意味着对政府来说，所有种类的边界正在变得越来越难以界定，更不用说维持了。结果，国家政府正在被迫重新界定其角色、责任和政策关系。

　　二、全球化削弱了国家主权吗？

　　全球化已经使人们担心民族国家的主权正在遭到削弱。如果主权的定义是没有外来干预地实施控制的能力，那么民族国家显然正在经历主权日益遭到削弱。政府必须认识到在什么场合大多数问题在某种程度上具有国际意味。

　　货币和财政政策决定不再只是以国内的考虑为基础了。现在，世界货币市场每天大约有13000亿美元的交易量。这比世界贸易所需的货币量多10倍以上，这意味着90％的货币交易活动可以被看作是市场寻利活动或者货币投机的表现。中央银行无论如何都难以奢望通过其自己的干预影响这些活动，在缺乏任何共同行动的情况下尤其如此。

　　纯粹“国内”问题已经不多了。为多国企业的活动和流动所强化的对国际投资的竞争意味着教育和培训、征税、社会保障、经济管制或劳动立法等大多数传统的国内政策已经国际化了。欧洲对所谓“社会倾销”的关心就说明了这些方面的趋向。即使一个国家公共管理政策也受到其伙伴的关注，因为这会影响效率和政策效能。结果就是政策必然制定得日益与主要贸易伙伴的趋向相一致，或者相竞争。

　　某些领域政府是不可能控制的。信息技术已经有效地使得国家无法使自己摆脱外部世界。控制如果不是不可能，也将是难以实现的，因为信息革命已经使接触信息民主化了。一个重要的结果就是自由言论和公民自由日益变得国际化了。

　　政府自身对全球化的反应，或者寻求共同的解决方案来解决全球政策问题，这进一步影响了主权。对国际组织的参与或者采纳国际协议，限制了政策可以采取的选项，或者说“捆住了它们的双手”。这可能还要求修改长期的、很有价值的国内政策和实践。比如，斯堪的纳维亚政府信息向公众开放的实践就需要有所修改，以满足欧盟成员国身份所要求的保密的要求。

　　那么，政府已经失去控制了吗？相互依赖显然限制了国内政策的独立程度。但是，独立往往是征收关税和其他贸易壁垒的方便的借口，这样的独立是合理的吗？在一个相互依赖的世界里，单边行动可能不是最有效的方法，来实现政策产出或者满足公民的需要。比如，诸如渔业等资源的开发方面国家的自主性必然导致公共资源严重耗竭，甚至彻底摧毁。一个政府单独行动不可能实现许多其他重要的政策目标。在对付环境退化、国际性犯罪、毒品交易等问题方面，单个国家的利益只能通过集体行动进行保护。进而言之，国际合作为分享政策战略或者合作建立国际信息高速公路或全球金融体制的博弈规则等方面的进展开启了新的机会。

　　但是，全球化带来的收益对于政府来说并非是盘中餐，政府不进行调整将无法因应挑战。还有许多具体的问题需要政府考察和解决。这些问题可以分成两个类型。首先，有必要调整政府的结构或者机制，以使政府在相互依赖的世界中能够有效运作。其次，政府必须考察全球化对国家和国际决策过程的影响，以及对各种各样的政策行为者之间关系的影响，以保护和强化国家和全球治理所需要的基本的民主基础。

　　第二节结构与制度变革的必要性

　　如果政府要在相互依赖的世界里有效运作，就需要调整政府的某些机制。然而，尽管越来越认识到有必要适应新的世界，但政府的结构却很大程度上是传统的。由于缺乏特定的国家战略，变革进行缓慢，而且比较零散。单个政府机构，尤其是有部门专家在其中工作的机构，正在通过发展其自己的跨过关系来适应全球化的环境。政府职能部门和金融部门现在常常进行国际接触，处理其国际方面的政策。这样，在政策制定者之间的新的国际网络就正在得到发展，新的网络通过共同的政策利益也通过国家忠诚得以编织，而外交部则逐渐失去了其对外部关系的垄断。通过使机构和政策边界模糊化，全球化正在挑战政府作出有效和连续政策反应的能力。