全球化与政府所面临的挑战与机会(3)

　　需要利用这些影响的机会。但是，要实现影响，要成为一个“政策制定者”而不是“政策采纳者”，就需要进行实质性的投资，包括在国际层次适当地介入和表达立场，经常介入政策协商。任何时候介入任何事情，这可能是不可行的，对小国来说尤其如此。需要区分何者相对来说比较重要。

　　因此，政府需要改善其战略目标和优先次序的确定能力，以界定介入国际参与的基

　　在每个领域的国际行动和政策指定的目标；

　　有关制度和程序的能力与限度；

　　一个全国政府参与并影响国际决策的手段；

　　与关键伙伴之间的持续关系的管理，特别是信息流和分歧解决程序（尤其是各部与政府核心之间）；

　　与国家有关目标和政策的一致性；法律的和宪法的能力。

　　五、思想的国际交流与政策选择

　　对全球化的担心已经压倒了因全球化而带来的其他收益。比如，很少有人探讨过全球化给政府带来的分享思想与政策战略的机会。而与外国政府越来越多的接触，开启了经验的宝库，更可能处理共同面临的政策悖论。

　　这些关系有各种各样的形式，从与一组国家定期的会议（如澳大利亚和新西兰经常在部长级层次上召开的有关消费者事务、妇女事务、教育和官员培训事务方面的会议，诺迪克国家之间在多个政策领域所进行的长期合作传统），到运用信息技术开发虚拟网络。比如，加拿大正在开发“创新与质量交换”系统，这是以因特网为基础的互惠信息系统，其内容包括政府服务和过程方面的最好的实践经验。该系统的目标是找到“世界上最好的安全行政，最好的统计机构，最好的征税机构，最好的预算办公室，并解释为什么是最好的”撇开绩效衡量困难的问题，这为我们提供了一个有趣的典范，政策如何跨越国界，为各国所共享。在这一进程中，诸如OECD那样的国际组织通过提供实际的和虚拟的沟通场所，也能够起到重要的通道作用。

　　发展接触来自其他国家政府的思想观念和颇有前景之实践的能力，并使之切合本地的情况，而不是直接拷贝，对于国际竞争来说越来越重要了。南希?阿德勒（NancyAdler）把这描述为创造一个“全球观”，“持续地在世界上寻找治国之道的思想观念，然后超越它们”显然，政策已经从一个国家政府转向另外一个国家政府。公共管理改革方面自主的政府机构、公民宪章、新的绩效与责任机制以及公共管理部门精确会计制度的扩散提供了一个良好的典范。强调公共部门的伦理和腐败控制，是另外一个国际性的趋向。全球化意味着各国政府能够在界定其自己的政策反应方面吸取其他国家的实践经验。

　　在这一政策交流过程中，政府官员不是唯一的对话者。国际利益集团和全球性新闻媒体在“引进”新思想方面也起着重要的作用。整个“政策贸易过程”所提出的关键问题是在多大程度上正在出现政策汇流。随后一个问题是，政策汇流是最低层次的公分母（比如缩减社会保障供给以保持竞争性），还是最高层次的公分母（比如从其他国家政府那里输入治国之道或者“最好的实践经验”）。对此还没有明确的答案，但这在一定的时期内还将是需要处理的问题。

　　六、技术与相互依赖世界的能力

　　尽管有一些老生常谈，但政府最重要的资源的确是其人民。正是在这一领域，需要作一些调整。变化了的国际政策环境需要补充公共服务的技术和能力，对介入对外关系的官员来说尤其如此。有关国际事务和国际法的知识、对跨文化的敏感性、外语技巧、在任何领域里都需要的对各个政策体系和框架的共同理解，在国际协商中都是越来越重要的财富。

　　某些政府对此已经作出了回应，其办法是为核心政策人员创造发展其国际能力的机会；在法国，一所重要的公共政策学院（埃纳学院）培训高级官员，其中包括国际事务的培训；在新西兰、澳大利亚和英国，核心机构之间存在人员交流。如日本那样的OECD成员国为其国际组织中的官员提供助手。人员发展需要相当的投资，在绝大多数（如果不是全部）的OECD成员国里，当预算紧张时，都认为这是一项奢侈品。而且，在某些倾向于个人和固定契约的国家里，往往把技能发展当作是个人的而不是集体的责任。这是一个越来越复杂并且需要小心把握的权衡。

　　第三节全球化对民主决策的意蕴

　　我们已经看到，全球化正在对各国政府施加压力，要求调整政府的机制，以改善其在新的全球化的政策环境里的运作能力。但是，挑战绝不止这些。全球化对OECD国家内部各级政府之间、议会与行政部门之间以及国家集团之间的平衡也意味深长。它不仅仅影响政府行为者在政策过程中的作用。面对国际化，利益集团、新闻媒体和公民等所有政策博弈者的作用都在发生变化。无论在国家还是在国际层次上，这些方面正在变化的作用和关系对民主过程有着一定的影响，这几乎没有争议。那么，全球化对民主有什么效应呢？

　　一、变化中的权力与关系平衡

　　OECD国家内部权力平衡正在受到全球化的影响。就如前文所注意到的，某些次国家级政府因此而在国际决策领域寻求直接代表。这背后的理论基础是行政部门正在签订对其特定职能和责任有重大意义的协约。比如，环境方面的条约对次国家级政府管理本地土地和资源使用的能力设定了限制。另一个方面，全球化被用以论证国家统一（当国家政府以一个声音说话时，州政府的利益就会最大化），就如加拿大就魁北克分离问题所进行的辩论那样。在任何情况下，国家政府都有必要开发种种方式，通过更好的沟通和咨询，来改善与其他各级政府的协作，以协调全球政策环境中国家利益与次国家单位利益的关系。

　　全球化对于国家集团之间的关系也意味深长。诸如欧盟和亚太经济合作组织这样的地区性国家集团的发展，以及国际或双边协约（尤其是贸易政策领域里的世界贸易组织），需要我们思考其对国际权力平衡或“国际影响”之影响。依附理论认为，在全球经济中，全球化牺牲边缘地区的小国来加强强国。除了其所陈述的内在目标之外，地区性集团组织还可能是某些国家，尤其是小规模经济强化其在全球领域扩大影响的途径。地区主义和多边矛盾或多边互补也是这样吗？在实际上，地区主义可能是走向多边主义的第一步，也是使各不相同的参与者在国际决策领域权力关系平等化的手段。在乌拉圭回合期间，欧盟的例子表明，单个成员国的谈判力量能够通过集体行动而加强。

　　二、全球化正在加强参与民主吗？

　　现在，公民通过全球电视以及最近发展起来的因特网，可以直接接触国际上的信息。政府检查或控制信息流入或流出已经不再可能了。这有助于在传统上封闭的国家建设民主（比如通过对侵犯人权等肮脏的秘密进行曝光），但也有助于引进一些人们不愿意接触的信息，如色情资料、种族主义的宣传，甚至有关如何进行恐怖活动的指导。信息技术已经有效地排除了国家排斥外国影响的能力；无论“好”还是“坏”。

　　公民越来越多地接触信息，有“民主效应”，使公民政治化，并常常动员公民开始行动，这一效应对于国家政策发展过程有显著的影响。比如，公民运用有关邻国正在做或不做什么的信息，对其自己的政府挑战或者施加压力。在某些欧盟国家（尤其在没有公民表决传统的国家）里，对欧盟成员国身份或基本的欧盟立法进行全民公决的呼吁，必定受到了有关其邻国所发生的事件之文献的影响。

　　全球化使得人民更快、更有效地跨越国界并组织起来。利益集团越来越组织得具有国际性，并且有能力同时影响若干国家的政策辩论。显著的例子是1977年在加拿大成立的环境集团即绿色和平组织，现在它已经是在30个国家设有40个办事处的国际组织，其年度收入有13000万美元，人员超过1000。最近RoyalDutch诉ShellBrentSpar案说明，这样国际性组织的利益集团有能力在多个国家同时动员公民，并施加战略性的压力。1993年里奥（Rio）高峰会议和1994年开罗人口增长会议是各国政府受到其自己的利益集团和外国利益集团游说的例子。在北京召开的世界妇女大会也存在类似的现象。政府面临来自国内外利益集团、有时利用地方利益集团之压力的外国政府的压力，这种情况越来越普遍，而且越来越难以抵制。

　　即使是国内利益集团也与国外的利益集团进行协作。新的通讯技术使得种族、宗教或信仰集团克服了自然距离的障碍。因为公民相互交谈，政府也必须相互对话。比如，新西兰毛利人、澳大利亚土著人和加拿大印第安人等本地人的集团，正在跨越国界，日益分享策略，对政府施加压力，促使其更多地了解其他国家的政府正在做什么。

　　全球性新闻媒体是另一个重要的影响源。它日益界定许多国际问题和事件，对此需要政府随后作出即时反应。饥饿的孩子或大屠杀，无论在哪里发生，其录像都会进入世界各地的起居室，塑造公共舆论和需求。政府本身正在利用全球性的媒体来影响公共舆论。比如，尽管加拿大在最近的渔业纷争中扣留西班牙的船只在法律上是错误的，但加拿大富有技巧地利用有关媒体赢得了大量的同情。在海湾战争期间，萨达姆?侯赛因策略性地利用媒体，该策略后来被描述为“短兵相接的电视战争”。

　　因此，国际关系和事件更加能够看得见，更加透明了，具有更多的国内政策渊源，并更经常地涉及到公众。结果，政策过程变得更加复杂了。但是，越来越多的政策行为者接触到更多的信息，并更多地参与政策过程，使得政策过程及其结果更富有合法性、回应性以及民主性吗？还是政策过程为能够接触信息并传播信息的强势利益集团所控制呢？

　　三、或者增加了民主的赤字？

　　尽管全球化及其许多表现可能已经强化了对国际政治和政策过程的参与，但它对民主过程的其他方面也可能有负面的影响。