建立应急机制的制度基础(2)

　　根源在哪里

　　所以，问题主要不在是否应该建立，或者应该如何建立应急机制上，而是出现在一些更为基础性的问题上：政府职能转变未到位、医疗卫生和传染病防疫机制尚未完善。

　　在改革开放过程中，在各级政府的努力下，中国的经济得到了迅速的发展，人口受

　　市场经济的发展要求建立法治政府，要求政府依法行政，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。为了适应这一要求，中国政府已经制定了大量的法律。在传染病防治方面，1989年2月1日全国人大常委会就通过了《传染病防治法》，其中第三章专门规定了传染病的报告和公布，其中第22条规定，“各级政府有关主管人员和从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情。”第23条规定，“国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。”不过，由于缺乏外部监督，各级政府及其行政部门依法行政的状况并不令人满意，行业不正之风随处可见。中央政府和上级行政部门经常进行执法检查，但往往限于人力、物力所限，也限于信息上的局限，往往收效甚微。此次北京市严重漏报非典型肺炎疫情，也是卫生部副部长率领数百人亲自督查，亲赴北京各大医院才发现的。政府行为法制化，依法行政，是应急机制有效运作的基础条件，否则即使再完备，也难保不出重大失误。

　　在医疗卫生防疫服务方面，中国政府一直遵循传统公共服务的提供模式，其特征是高度中央集权化的。这一模式，在过去取得了很大的成功，如改革开放之前消灭天花、控制血吸虫病等，就是例子。不过，这一模式也有很大的问题。首先，基本医疗服务在很多地方形成了盲点。城市供给是非常充分的，农村供给是不充分的，或者没有提供。城市供给却存在城际差异大、城市不同地区差异也很大的问题，而医疗卫生服务地域配置与政府权力配置格局密切相关。其次，医疗服务存在质量问题与普遍性问题。医疗卫生服务质量等难以进一步提高，医疗卫生公共设施难以到位。高质量的医疗服务越来越样板化，只有大城市才有高质量的医疗服务。第三，难以满足多样化的需求，难以筹集足够的款项来满足日益增长的需要；提供者也缺乏积极性提高效率、降低成本、改善服务态度。

　　总之，要进一步改善中国的医疗卫生和传染病防治服务，关键是要在政府决策者、医疗服务提供者和医疗服务的消费者之间有一个良好的互动结构。在这样的互动结构中，官员作为决策者，与普通公民一样享受同样的医疗服务，以直接体验医疗服务的质量；政府监督医疗服务提供者，并设定适当的激励机制，并允许民间力量和NGO进入医疗卫生和传染病防治服务领域；政府能够及时吸收公民表达的需求，把公民的第一需求当作政府的第一需要，急人民之所急，并允许公民通过民主和司法机制监督政府，监督医疗卫生服务的提供者。

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