中国新闻周刊：深圳改革条例试破“魏胜多困局”

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　　深圳《改革条例》，是要变，变改革“人治”为“法治”，由此在法律范围内为改革拓展了新的空间。但这一努力仍存在较大争议

　　为改革立法，明年有望正式出台的《深圳经济特区改革创新促进条例》，据称不仅

　　“条例”被不少人认为是一部处处闪耀着新意的法律：“行政机关是改革创新的主体”，“公众参与”，“宽容失败”等原则都是国内首创。更重要的，是它首次将“改革法制化”，一方面使改革行为更为规范，另一方面也从法律上保护了改革创新，故被寄望于为已进入“攻坚阶段”的中国改革，开出一条新路。

　　“只要改革创新方案制订程序符合规定，个人或单位没有牟取私利、没与其他单位或个人恶意串通，即使工作发生失误、改革创新未达到预期效果甚至造成一定损失，有关人员可予免责。”出自《深圳经济特区改革创新促进条例(草案)》的这段话，被认为是为改革者提供了护身符。

　　11月17日，被外界称作“试错条例”的草案已被提交深圳市四届人大常委会三次会议审议。据本刊了解，不出意外的话，该条例将在明年年初“二审”时获得通过并同时颁布执行。

　　“以往的改革，人治痕迹明显，多以政策为主”，本条例草案的起草者之一、深圳大学管理学院教授马敬仁说，“现在就是要将改革纳入法制化的轨道”。

　　“深圳的出路只能是改革”

　　面对土地、能源、环境、人口四个“难以为继”的难题，深圳的突破口在哪里？担心被“抛弃”的深圳，面对的不仅仅是这四个难题，还有“特区不特”的尴尬。改革开放20余年来，随着各地经济社会的发展，深圳特区的“领头羊作用”已不明显。

　　2003年7月1日，温家宝到深圳视察，要求深圳“增创新优势，走出新路子，实现新发展，办出新特色”。4句话，20个字，“新”字出现了4次。

　　今年3月，李鸿忠甫从深圳市长转任市委书记，就在深圳市委工作会议上说：“改革创新是深圳的根、深圳的魂，深圳要向改革创新要发展的动力、向改革创新要发展的优势、向改革创新要发展的资源、向改革创新要发展的空间。”“改革创新”，成为这座城市2005年的主题词。

　　半年之后，温家宝再到深圳。这次，他表示要把“特别能创新”作为经济特区之“特”的基本内涵。

　　“‘特别能创新’这句话，李鸿忠就任深圳市委书记后也曾说过”，深圳的知情人士说，“总理用李鸿忠的原话定位深圳，实际上是对深圳新路的首肯”。

　　此前，深圳曾经第一个向国家发改委申请国家级综合改革试验区，但是最早获得批复的却是上海浦东新区。知情人士透露说，面对深圳的“疑惑”，温家宝总理今年9月视察深圳期间这样答复：深圳一直是特区，早就已经是综合改革试验区，试验范围甚至比浦东还要广，还需要再申请什么呢？

　　无独有偶，原深圳市委书记李灏今年8月接受《第一财经日报》采访时也说，深圳的改革试验权从未取消。

　　于是，深圳又开始了一轮全国领先的“试验”——由深圳市人大法制委员会组织专家学者起草《深圳经济特区改革创新促进条例》。同时兼任深圳市人大主任的李鸿忠，提出了改革者亟需保护的观点。

　　深圳破解“魏胜多困境”

　　“深圳不会出现第二个魏胜多。”马敬仁从另一个角度解读深圳这个改革条例的价值。

　　魏胜多，重庆市城口县坪坝镇原党委书记。2003年，魏因为“自作主张”尝试直选镇党委书记和镇长，而被免职并“双规”。当时魏被上级列出的罪名包括：对于进行选举的事实，对上级隐瞒不报；在2004年末换届到期前，违反《选举法》提前进行选举；违反“党管干部”的原则。

　　相似的选举，于1999年的四川遂宁等地已有过试点。虽然一度受到“违法”非议，但主事官员并未获咎，不久后还被提拔任用。魏胜多事件一年之后，云南红河州石屏县七个乡镇得以顺利举行的直选，不仅拥有州委的红头文件，还获得州委书记罗崇敏的公开支持。新华社旗下《半月谈》杂志评论说，石屏乡镇直选符合社会发展潮流。

　　相似的改革试验，却命运不同。但凡改革，就难免对既有政策和规定有所突破，在改革本身进入法制化轨道之前，改革的成败及改革者的命运，更多取决于政策和掌握政策的上级领导。从这个角度讲，中国的改革，整体上仍是“人治”，而非“法治”。

　　长期从事基层民主研究的世界与中国研究所所长、选举专家李凡说，“改革不获得上级的支持或者默许就无法进行”。

　　“小岗村(家庭联产承包责任制)农民们的改革，当时冒了杀头的风险”，中央党校的一位教授说，“回顾27年来的改革，都是先违法(或者违反政策)，既成事实后再修订法律。”

　　这种自下而上的突破和创造，是80年代中国改革的基本方式。在那个时候，中国法律颇多空白，客观上也为改革者提供了创新空间。而随着改革的深入，越来越多的法律空白被填补。这些法律一方面巩固了改革的成果，但另一方面也使得改革者的创新空间越来越小——改革通常意味着对政策甚至法规的突破——而改革者也冒着越来越大的违法和违纪风险。

　　“深圳的这个条例，就是要变当前自上而下的改革方式为自下而上，变‘人治’为‘法治’，”马敬仁说，“这样，就要允许人犯错。”

　　“深圳的这个条例，在法律范围内为改革拓展了新的空间，”中央编译局当代研究所研究员、地方政府创新奖负责人之一杨雪东说。

　　一般而言，改革有三种基本方式：第一种是先立法后改革；第二种是一边立法一边改革，两者同步进行；第三种是先改革后立法。旧一轮改革大量采取了第三种方式。而这种方式，在当前的环境下越来越艰难。

　　《条例》通过操作性强的制度设计，把三种方式结合起来，寻找出一个制度化的路径。在《条例》第三章“基本程序”中规定，改革创新涉及修改深圳经济特区法规、深圳市法规和市政府规章的，应当先提请法规、规章制定机关修改法规、规章，然后发布有关改革创新决定。因改革创新措施时效性强，需要在有关特区法规、规章修改之前先行实施的，可以将改革创新方案提请法规或者规章制定机关批准实施，再依照立法程序及时修改相关的法规和规章。

　　条例草案中，将“改革创新”界定为体制改革创新，其范围包括经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理制度、人民代表大会制度建设、司法工作等基本上涵盖了现行体制改革创新的大多数方面。

　　深圳作为副省级城市，虽然拥有地方法规的立法权，但范围毕竟有限。不少改革，更可能与全国性的法律和政策相冲突。“对于违反上位法的情况，条例草案中也有一些规定”，马敬仁说，“此时需要调研并报有关部门申请特许。”

　　据本刊了解，深圳市已经成立了“改革办”这样一个专门负责改革的副局级部门，以协调市委、市政府和市属各部门的关系，改革办主任南岭同时也是深圳市委副秘书长、深圳市政府副秘书长。“改革办没有自己的部门利益，”知情人士说，“这对‘部门法’、‘部门利益’是个现实的冲击，也利于从总体上把握改革”。

　　类似的部门，中央也曾拥有，例如在1998年国家机构改革前的国家体改委。

　　改革是政府的法定义务

　　深圳的另一个创举，是明确国家机关是改革创新的主体。这样就将改革作为了行政机关的法定义务。

　　而在另一方面，考虑到深圳法制相对健全，市民法治意识相对较强，条例草案特别规定：涉及劳动就业、社会保障、医疗卫生、城市规划、环境保护、文化教育、公共交通、社会治安等方面的重大改革创新，有关主管部门必须举行听证会。

　　“在中央乃至地方的法律法规中，这是第一次在听证之前加上‘必须’二字。”马敬仁说，“因为决定重大事项要以民意为重。”

　　“条例显然符合深圳乃至全国发展的大方向，但争议却一直未断。”深圳的两位学者说。

　　最初的争议，在于是否要搞这样一个条例。当时，两名学者提出，先以市委文件方式进行为佳，而包括深圳市社会科学院院长乐正在内的学者则力主起草一部地方性法规。这个争议，一直到今年6月底仍然在持续。

　　“即使在条例草案提交深圳市人大‘一审’之后，争议也没有停止，”马敬仁说，“最大的争议在于对‘创新’的法律定义，究竟什么是创新？谁都能说两句，但给出准确的法律定义却很难。”

　　当然，“有错不究”，会否因对责任的豁免而使一些官员更加胆大妄为而无所顾忌，也是争议的焦点之一。

　　由此观之，在争议中使“条例”更加完善，并在实践中不断堵塞可能的漏洞，同时是深圳的重要课题。

　　(来源：《中国新闻周刊》；杨中旭)