隐瞒信息与问责制的衡量标准

　　在采访一些重大事故时，记者们普遍遭遇到当地官员和事故责任人的百般阻挠，或采用强硬的暴力，或施以贿赂，总之，就是让记者闭口，或按照他们设计的事故程度和原因来报道。这是为什么？我们的问责制运作中是不是存在问题？

　　前不久，辽宁省副省长刘国强因阜新煤矿特大瓦斯爆炸事故被停职。有评论指出，这是自去年刮起“问责风暴”以来，问责力度最大的一次。自2003年非典时期两位政府高官

　　对行政官员问责制的出台，是“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体现，是建设民主政治和责任政府的必然要求。它的正当性在于权力来自人民的授予，政府则通过官员对人民负责。因此，行政官员有责任向公众报告他们的工作，公民有权利要求制裁那些渎职官员。这是民主政治的一个环节。

　　但是，社会生活中官员与政治家是有区别的，两者的角色十分不同，价值观念有比较大的差别。政治家一般比较关注民众的情绪、社会的变化、政策的更新和政治的发展，富于创造性。官员则更为关注自己的地位、上级的指示、活动的效率和政治的稳定，谨小慎微是他们的特色。[1]执行者的角色和求稳的心态使行政官僚倾向于以等待上级指令、揣摩和遵循上级意图。因而很多人对问责制的理解上存在一些误区：比如把问责制仅仅理解为责任追究制度，而且简单理解为上问下责；或是把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。这种误解把问责制变成一种纯粹的惩戒措施。

　　行政官员是一种职业，当事人不可避免地要考虑某个行为是否有利于自己的长远利益。“不求有功但求无过”的求稳心理决定行政官僚很大程度上愿意采取可以预见良好结果的保守行为，而不愿意冒风险去尝试难以预见结果的创新行为。在危机情景下，官员无论是被动等待上级命令或者是沿袭前人做法，都比自己另辟新径更具有理论上的安全性。而现代问责制的关键在于，通过各种形式的责任追问，激励官员努力解决问题，最终达到权为民所用的目的。在民主政治下，问责制是一套完整的责任体系，而不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间。在这样的责任体系中，公众追究各级政府的责任，各级政府逐级追究各级官员的责任，这样才能确保责任体系中没有缺失的环节。

　　面对记者的采访，人为事故的当事人或自然灾害中明显失职的权力人，几乎都有意缩小伤亡数字，甚至采用转移、掩埋或者烧毁遇难者遗体等极不人道的方式欺上瞒下。当地行政官员大多纵容甚至支持这样的行为。因为他们也希望伤亡数字小些，伤亡数字与事故等级直接相关，而事故等级意味着他们将受到惩罚的程度，意味着他们将承担的领导责任的大小。事故责任取决于事故本身的大小，不取决于有关方面处理事故的努力及其成效。问责制本来是为了防止更多的事故发生，但在具体执行时，如此的理解和执行，却造成这种情形：相关的官员只关心眼下的事故与自己的关联程度，根本不会考虑其他地方是否还会发生同类的事故，不会顾及自己管辖的范围内是否会再现事故。

　　问责制的积极效果在于：鼓励相关责任人尽一切可能防止事故的发生，降低事故发生率。如果理解和执行存在误区，那么问责制的消极效果是，无形中鼓励有关方面隐瞒事故真相。中国人民大学的毛寿龙教授就此分析说：“最近若干年里，实行重大责任事故负责制，一旦有公共问题的事故，当地领导人就很有可能被撤职。其结果一方面促进当地领导人去防止公共事故的发生，但另一方面也促使当地政府官员，在发生公共事故的时候，第一反应就是如何把它封锁，然后再去自己处理，自我消化。在这种场合，不封锁消息，肯定被撤，但一旦封锁消息成功，内部消化了，还有不被撤的机会，自然官员都有激励去选择封锁消息。”[2]

　　问责制本身没有错，但以事故结果作为主要的裁量标准所产生的一系列问题不容忽视，瞒报导致危机信息不准确、不完全；依据不准确的危机信息做出的应对危机之策完全可能是无效的甚至是错误的；不正确的应对可能会错失解决问题的良机，甚至会加剧危机向不良方向发展；全社会将共同承受本可以不那么严重的危机后果。瞒报是个人行为，但后果却要全社会去承受。可见，不够科学的处罚机制本身也可以成为危机产生或者危机恶化的一种诱因，也可以成为危机传播信息流的阻碍因素——阻碍官员上报真实的危机信息。

　　在制度设计的时候，应该用一些考核指标鼓励官员上报真实的危机信息。除了事故结果这个指标外，有关官员在防止事故发生和处理事故方面的努力及成效也可以作为裁量责任的指标。当事故无论如何不可避免的时候，要考虑有关官员应对危机的努力在多大程度上降低了危机损失。换句话说，官员的危机管理能力应该是责任考量的重要指标。危机可以分为征兆期、发作期、延续期和痊愈期四个阶段，官员的危机管理能力也可以体现在这四个阶段。如果考核制度把危机管理能力作为重要指标，官员可能会把更多的注意力放在如何预防危机和处理危机上，才真正有利于减少危机损失。处罚不是目的，减少损失才是根本目的。

　　在我国的国情下，当官对不少人来说是一种巨大的诱惑，甚至是一些人毕生的支柱。而且我们传统的官场文化强调的是官职是上级给的，必须而且只需对上级负责。在这种文化背景下，一旦发生重大事故，当事的官员按通常的逻辑会想到“事故越大，责任越大”，当结束政治生命的结局已经不可避免的时候，一些人是否会生出破釜沉舟的“胆量”也未可知——“反正也是丢官，倒不如瞒一次试试”。从这两年问责制实行的情况来看，受到惩处的官员都是在发生重大事故被舆论披露后，才被上级撤职的，而许多瞒报事故的官员可能并没有得到相应处罚。这也为一些官员在权衡利弊时给出了考量的现实参照。

　　问责制就像悬在官员头上的一把达摩克利斯之剑，一旦发生事故，就有可能引咎辞职或是撤职，这个担子和压力是非常沉重的，尤其在能源开采、交通等高危险的行业，稍有疏忽，就会酿成不可弥补的损失和灾难。应该这样说：官员若是在平常的工作中能够认真负责，把所有的工作都做足做好了，对生产安全等方面常抓不懈，发生事故的概率就会大大降低，但是也并不意味着事故就决不会发生。而事故一旦发生，若是采取有效措施积极施救，能把事故的损失降到最低。这样的官员，应该是基本称职的。但是若简单的理解问责制，只把死了多少人作为唯一的衡量标准，恐怕下一次，在另一个地方又会重复出现拼死瞒报的问题。我们现在面临的问题是界定一个官员是否渎职的标准。

　　在制度化、程序化的官员问责制下，应该建立一个配套的官员绩效评估和公示体系，把官员的工作动态、工作成效都进行公示，让公众来评价那些职务较高的官员是渎职还是称职。事故发生后，不光看事故的后果，还要看官员在处理事故过程中的态度和行为，是否及时、努力和负责，要把这些因素在核定责任时考虑进去。作为领导者，发生事故之后积极施救，及时公开灾难信息是其职责所在，而瞒报事故，给国家和人民利益带来进一步的危害的行为，就是在滥用职权。如果一个官员在发生事故后积极处理，做到了他能做的一切，那么责任应该相应轻一些。如果采取不作为的态度，或者试图隐瞒事实，就应该不折不扣地加以问责。只有这样，才不会冤枉称职的官员，也不会放过渎职的官员。

　　要避免上述负效应的发生，还需要有些相关的配套措施，这要从几面方面着手：

　　首先，在不同的部门与官职之间要有严格的职责划分，并以宪法和法律来规定何种官员所负何责，谁来问责，何人依何种程序判定官员失责。没有明确责任体系的问责制不仅是一种摆设，而且为权力斗争和铲除异己增添了新的手段。

　　其次，要使问责制规范化、程序化。我国目前问责制的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，问责往往取决于领导人的意志，被问责的官员往往处于十分消极被动的地位。与此不同，程序性问责的依据是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，问责有充分的法律依据，是否被问责不取决于临时性的行政决策。要使责任政府稳定而有效地运转，就需要从行政性问责进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“丢车保帅”、“替罪羊”问题。

　　第三，政府透明，政务公开。问责的前提是公开与知情。对人民负责首先意味着让人民知道这个国家正在发生的一切。如果公众不知情，就无法知道谁对公众负责，谁没有对公众负责，无法追究失职行为。只有政府透明、政务公开，才能把政府及官员置于公众监督之下，让企图瞒报事故者没有瞒报的制度空间。而立法机关应该是问责的主体。

　　最后，保障媒体舆论监督职责的实现，把政府的活动置于公众监督之下。在这项工作中，要让承担“社会守望者”角色的媒体发挥重要作用。对于媒体履行监督职责的主动性和能力，我们并不怀疑，从现实看，有关部门对舆论监督的配合和支持更加重要。

　　有了公正的评判、明确的职责、法规的保障、透明的政务，再加上媒体警惕的眼睛，问责制的消极效应便可以有望得到消解的。

　　作者分别为中国人民大学新闻与社会发展研究中心教授、中国海洋石油报记者

　　[1]邓元时、李国安主编《政治科学原理》第168页，重庆大学出版社2003年版。

　　[2]冯惠玲主编《公共危机启示录》第92页，中国人民大学出版社2003年版。