协商民主恳谈：参与式重大公共事项的决策机制

　　中共中央党校主办的《学习时报》第308期发表文章《协商民主恳谈：参与式重大公共事项的决策机制——温岭市泽国镇公众参与2005年城镇建设资金使用安排决策过程的个案报告》。文章对浙江温岭市泽国镇协商民主恳谈的主要做法作了介绍。泽国镇在全镇范围内进行协商民主恳谈的实践，对新形势下如何进一步扩大和发展基层民主，进行了有益探索。全文如下：

　　协商民主恳谈：参与式重大公共事项的决策机制

　　——温岭市泽国镇公众参与2005年城镇建设资金使用安排决策过程的个案报告

　　一、地方背景

　　泽国镇是浙江省东南沿海小城镇。人口12万，外来务工人员13万。2004年实现工农业总产值134.08亿元，其中工业总产值131.81亿元；第三产业增加值14.03亿元；上交税收3.21亿元。是中国股份合作企业的发源地，民营经济相对发达。在最新公布的全国两万多个小城镇综合发展指数排名中列全国第145位、浙江省第30位。泽国镇是浙江省城镇体系规划中的未来小城市。

　　2005年初，镇政府在听取了包括镇人大代表、政协委员在内的各方面关于年度城镇建设项目的意见后，提出了30个需要建设的涉及道路、桥梁、旧城改造、环卫设施、绿化园林、规划设计等项目。12位专业人员组成的专家组对30个项目的可行性方案进行了研究，并提出了每个项目的资金预算。此30个项目共需资金13692万元，而政府预计可用城镇建设资金4000万元。镇政府应就资金的使用安排对建设项目作出选择。

　　按照温岭已实行了五年的“民主恳谈”做法，镇政府应该组织各方面代表召开民主恳谈会，实行决策听证。在听取和吸收参加恳谈的各方人士意见后，再进行集体讨论决定。温岭的实践者觉得，如果要使“民主恳谈”在取得成效并赢得群众广泛支持的同时，成为一种规范的程序化的决策形式，仍需要解决五个环节的问题。这些问题是：参加者的选择（能体现代表的广泛性和真实性），发挥专家的作用，让代表对恳谈背景和内容有充分深入的了解，让所有代表有充分而平等的发言机会，决策者能准确把握和利用参与者的意见和建议（能够进行定量分析和可操作）等。

　　为解决上述问题，寻求基层重大公共事项决策过程的科学、民主和依法，建立一种规范的程序化决策方式，同时也是为了解决如何选好重点项目这一实际问题，泽国镇召集了275名民意代表和12位专家开展了协商民主恳谈。

　　二、 决策过程

　　协商民主恳谈采用科学的随机抽样方式从全镇12万人口中抽选了275名代表。会前10天向民意代表送发了30个项目的说明材料和由专家组提供的中立、公正的项目介绍，代表们就30个项目的重要程度填写了一份调查问卷。会议当天，有259名民意代表参加了本次恳谈。上午，代表以随机抽样方式分成16个小组开展讨论，在权衡了每个推荐项目的优缺点，仔细阅读由专家组提供的中立和公正的项目简介文件后，每位代表围绕项目发表自己的看法。小组讨论由经过培训的人员主持。小组讨论结束后，民意代表们带着小组讨论时最关注的问题和最集中的意见参加大会发言。当天下午，民意代表再分小组讨论，又带着小组讨论的新的建议和问题参与第二次大会讨论。在两次大会中，12位专家分别回答了各小组提出的问题，政府全体成员列席会议旁听。在民主恳谈会结束时，民意代表又填写了与第一次调查问卷相同的问卷。会后，将两次调查问卷的数据输入计算机进行处理，得到了每个项目的得分情况和30个项目从最重要到不重要的排列顺序。比较两次问卷的结果，可以看出协商民主恳谈在多大程度上影响了民意代表的思想和选择。

　　会后，镇政府组成人员召开办公会议，讨论恳谈会上代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果。将第二次调查问卷中从上到下总投资约3640万元的12个项目拟定为2005年城建基本项目；将其后总投资为2250万元的另外10个项目作为备选项目，根据财力情况，按顺序选择建设。2005年4月30日在泽国镇第十四届人民代表大会第五次会议上，镇政府就上述内容向大会作了“关于泽国镇2005年度城镇基础设施建设项目的报告”，提请大会审查讨论。在各代表小组分组讨论后，按照大会表决方式实行表决。会上，84位镇人民代表投票支持，7位镇人民代表投票反对，1位镇人民代表投弃权票，通过了民意代表经过协商讨论所选择的12个项目为2005年城镇基本设施建设项目。

　　三、抽样情况

　　最初抽选的275名民意代表中，269名回答了第一次问卷。257名参与了2005年4月9日的协商民主恳谈，其中235名完整地回答了恳谈前和恳谈后的两次问卷。从统计角度看，235名参与者和最初抽选的民意代表没有大的区别。从民意代表有那么高的参与率来看，这些代表是非常具有代表性的。

　　四、选择结果

　　这次协商民主恳谈的第二次调查问卷，反映了民众在进一步了解和掌握更多情况下所作出的选择。代表们给30个项目分别打分，恳谈之后民意代表对很多主要项目打分有了重大的改变。调查结果显示，得高分的前几个项目中，污水处理前期工程和两个环卫中转站的支持率大幅度增加（项目分别排为第1、4和5，见下列图表），城乡规划设计（列为第2名）、主要道路（文昌路主干道列为第3名）和市民公园（列为第6名）得分也明显增多。排列前10名的项目显示了代表们关心的是环境保护（污水处理和环卫中转站）、生活方式（公园）和经济发展（文昌路主干道路能带动和刺激经济发展）。而另外一些项目如道路和公园的支持率大幅度下降。在协商民主恳谈的评估过程中，民意代表们引证了两个重要的因素：一是“环境保护”， 评分的平均值达到9.64（ 以0到10的打分形式，0为“完全不重要”，10为“最重要”）；二是“经济发展”， 评分的平均值达到9.08。

　　五、改 进

　　与以往的“民主恳谈”或“决策听证”相比较，泽国镇的此次协商民主恳谈有以下六个环节的改进。

　　⑴代表的选择。以往的恳谈会参加的主要对象是受邀请的镇人大代表、政协委员、各村居（单位）负责人、相关的利益群体代表和有关专家。由于在会前五天张贴通告欢迎群众自愿参加，因此来参加恳谈会的群众基本上是与其有利益关系的。恳谈会上提出的意见反映了各利益群体的要求，但难以代表本区域各阶层的共同意见。本次恳谈会采用随机抽样的方式从全镇12万人中选取民意代表。就 12万人来说，其意见的代表性更加真实和可靠。

　　⑵专家的作用。以往的恳谈会专家以一般会议对象的身份参加讨论，直接对预选方案提出建议、意见。本次恳谈会专家在会前对预选方案作可行性研究，提供中立、公正的分析；在会上以非利益相关人较为公正、中立的身份参加解答分析，发挥了专家的独特作用。

　　⑶内容的了解。以往的恳谈会参加会议的代表在对会议主题和背景不太了解的情况下直接参加会议讨论。本次恳谈会前十天将预选方案和可行性分析提供给民意代表，使其有充分的时间了解会议的内容和背景，在充分了解的基础上参加恳谈。

　　⑷恳谈的形式。民意代表经过二次小组讨论和二次大会交流，有较充分的时间和机会听取和吸收各组不同的意见及专家的分析，并有时间调整自己的看法，看法逐步发生变化；有机会发表自己新的观点，特别是第二次大会发言时，观点趋向理性、公正。两次民意调查问卷的结果反映出，民意代表的看法随着交流的深入而出现较大的改变。协商民主恳谈具有相互启发引导的功能。

　　⑸发言的方式。原先的恳谈会由于时间限制，每位代表不可能都有机会发表看法；此次恳谈会上，代表随机分成16个小组讨论，每位代表都能发表自己的看法。并在每次小组讨论后，每组都提出了本小组最为关注的三个重点问题进入大会交流，并与专家对话。会议以抽签的方式选取发言代表和议题，机会均等。克服了以往恳谈会上发言的无序性、随意性和表达的不充分性。

　　⑹结果的运用。以前的恳谈会只能听到代表对某一问题的看法，而无法进行定量分析，也不具有投票等基本成分。本次恳谈设计的民意调查问卷可进行数据统计分析，可以准确掌握民意代表的选择情况。其恳谈后的问卷结果可直接提供给决策者使用。

　　六、前 景

　　协商民主恳谈除了前述提到的优点之外，还应该认识到这一方法的程序是可清楚定义的，而且易学，易遵循，易推广和易改进的。该程序除了可适用于乡镇基层一级亦可为其他城市地区和城镇所使用。有些城市曾经创制过一种评估方法，它所使用的评估载体是10000多份由城市居民手里回收的调查问卷，但是该方法花销巨大，而且由于居民没有获得该评估所要指向的某些部门的足够的信息而导致评估效果低下。协商民主恳谈的方法能够解决这两个问题。随机选择的275人具有代表性，而且还能节省一笔很大的花费。由于在会前提供相关的公正、中立的简要材料则解决了人们缺乏对信息和主题掌握的问题。

　　协商民主恳谈的方法作为一项无需政党竞争的民主协商模式似乎具有广泛的吸引力。现实的国情为探究协商的可能性和增进对协商民主的理解提供了极为重大的机遇，而政治文明建设和构建和谐社会又可以带来更多的机遇与发展空间。

　　协商民主恳谈的方法能够通过一个具有代表性的微观世界（部分群体）而反映出每个人经思考之后的判断意见。这些方法为科学民主的公共政策的制定和重大公共事项的决策提供了一套可信赖的程序。

　　但是在推广协商民主恳谈方法的过程中，还存在一些需要克服的障碍。

　　第一，经费问题。泽国镇支出了大约8万元费用完成了这次试验。对于贫困地区来说，这样一个数目将是置于农民头上的庞大负担。另外，组织工作较为复杂。从经费和工作量看，协商民主恳谈的方法将可以运用于处理最为重要的如预算制定、环境整治和福利分配等重大事项上。

　　第二，基层的实践者们已习惯于运用简单的方法进行决策，而对于规范的程序化的协商民主恳谈的方法却缺乏实践经验。毫无疑问，基层的实践者们需要经过培训才能了解如何运用协商民主恳谈方法。但是同时，基层的实践者们会使这一方法地方化，他们也可能发现有些程序是必要的，有些是可以简化的，以顺应当地需要。

　　第三，权力结构的差异是推广协商民主恳谈方法的一个重大障碍。排除这一障碍的一种方法是着眼于整套的程序和办法。协商民主恳谈方法确实富有深刻的民主价值，要引入这样一种方法实际上就是要在很长的一段时期内，改变权威政治文化，并开创一条改变政治结构的路径。协商民主恳谈方法的每一步骤和程序的设计都是为了保证公平和公正，减少独断的干涉和影响，以此确保权威政治文化的根本性扭转。比如，中立的主持人（裁决人）保证每个参与协商者的平等机会。随机抽样方式意味着在某一社群内所有人机会均等。在泽国镇，随机抽样的工作花了两天时间才完成，纯朴的村民们对这一不带人为主观意见的程序惊叹道：“这次的挑选程序的确严格、公平！”。此外，这些被随机选中的村民也都为参与这些工程预算和决策的成功而感到荣耀。当然，协商民主恳谈方法不能直接改变政治结构，但是它能够通过公平公正的决策程序而间接改变现有的政治文化。

　　泽国镇协商民主恳谈的实践在中国是第一次。可以预见在不远的将来，类似的更多的实践和探索将会涌现。最终，中国协商民主恳谈的实践将减小其与西方国家相应实践的差距，中国的实践者们也将可能超越美国“协商民意测验”操作者的最高水准。在今后的20年里，中国将会在增进协商民主方面创造奇迹！

　　（蒋招华 何包钢/作者蒋招华系温岭市泽国镇党委书记，何包钢系澳大利亚迪肯大学讲座教授）