加快循环经济立法 创造绿色财富

　　孙佑海

　　所谓绿色财富，通俗地讲，就是对环境友好的财富，属于建设环境友好型社会的范畴。党的十六届五中全会指出，发展循环经济是建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径。因此，在当前，创造绿色财富的主要途径就是大力发展循环经济，当务之急是加快制定循环经济法。

　　我国循环经济立法的现状及评价

　　(一)我国循环经济立法的现状主要观点:《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《清洁生产促进法》)是我国第一部以提高资源利用效率、实施污染预防为主要内容，专门规范企业等清洁生产的法律规范。这个法的公布实施，表明我国发展循环经济是以法制化和规范化的清洁生产为开端，这是可持续发展的历史性的进步。

　　我国现行《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》对污染的预防均有一些规定。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对资源回收利用则有更为明确的要求，如这个法第四条规定“国家鼓励、支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量。国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废物实行充分回收和合理利用，并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施”，体现了发展循环经济的部分要求。然而，上述法律文件还不能称之为循环经济法律规范。1996年8月，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》中规定:所有大、中、小型新建、扩建、改建的技术改造项目，要提高技术起点，采用能耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺。1997年4月，国家环保总局制定并发布了《关于推行清洁生产的若干意见》，要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入已有的环境管理政策，以便更有效地促进清洁生产。为了指导企业开展清洁生产工作，国家环保总局还会同有关工业部门编制了《企业清洁生产审计手册》，以及啤酒、造纸、有机化工、电镀、纺织等行业的清洁生产审计指南。1998年11月，国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》明确规定:工业建设项目应当采用能耗物耗少、污染排放量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防治环境污染和生态破坏。中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革若干问题的重大决定》明确指出:鼓励企业采用清洁生产工艺。在国务院机构改革过程中，有关环保产业和清洁生产的职能在新一届政府的各部门中作了重新划分，把如何解决经济发展与环境保护的协调问题作为一个重大问题来对待，国务院综合部门对此负有重大责任。2002年6月29日，《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《清洁生产促进法》)获得通过，于2003年1月1日起实行。这是我国第一部以提高资源利用效率、实施污染预防为主要内容，专门规范企业等清洁生产的法律规范。这个法的公布实施，表明我国发展循环经济是以法制化和规范化的清洁生产为开端，这是可持续发展的历史性的进步。

　　(二)对我国循环经济法律的几点评价

　　主要观点:

　　我国循环经济法律在实践中已经发挥了积极的作用，目前的突出之处，是为企业提高资源利用效率，为加强我国清洁生产和废物回收利用，提供了法律和政策上的依据和支持。企业和个人依据这些法律和政策也确实得到了一些经济利益上的实惠，这在客观上有利于污染的预防。但是，

　　我国的循环经济立法从总体上看还处于初步阶段，已有的关于发展循环经济的立法质量有待提高，有关法律的修改工作仍跟不上需要。

　　●我国循环经济法律的积极作用

　　我国循环经济法律在实践中已经发挥了积极的作用，目前的突出之处，是为企业提高资源利用效率，为加强我国清洁生产和废物回收利用，提供了法律和政策上的依据和支持。企业和个人依据这些法律和政策也确实得到了一些经济利益上的实惠，这在客观上有利于污染的预防。如辽宁省、上海市、北京市等地依法在本辖区全面推行清洁生产，均取得了明显的经济和环境效益。

　　●存在的问题

　　我国的循环经济立法从总体上看还处于初步阶段我国虽然有了一些关于污染预防、资源综合利用的规定，在有的环境法中也规定了一些关于循环经济的内容，甚至在一些法律条文中也有若干关于发展循环经济的规定，但是从总体上看，还是初步的，对全局有重大影响的实质性内容的规定并不是很多。与此同时，我国在发展循环经济方面仍有不少法律上的空白。例如:发展循环经济涉及到财政、税收、金融、投资、贸易、资源回收、科技、教育培训等纵向管理与企业经营、包装、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域，需要制定法规或者规章的任务很多很重，有许多法律上的空白需要填补。因此，我国的循环经济立法总体上还处于初步阶段，我们对此要保持清醒的头脑。

　　已有的关于发展循环经济的立法质量有待提高从目前的实际情况看，我国关于发展循环经济的立法思路并不是很清晰；已有的一些规定也比较原则笼统，可操作性不够强；若干相关的法律之间还存在着不够协调等问题。立法质量不高的原因，除了《清洁生产促进法》本身比较原则外，还有一个更大的问题，就是有关的配套措施不到位。而在我国这个人口众多、幅员辽阔、各地发展情况很不平衡的国家来说，法律公布后立即制定实施条例或者实施细则是十分重要的。因此，实施细则与法律不配套的问题必须抓紧解决。

　　有关法律的修改工作跟不上需要发展循环经济，与传统环保理念中的末端治理有着根本的不同。现行有关的环境保护法律中的一些制度，例如:“三同时”制度，由于其着力点是末端治理，早已不能适应新形势下污染防治和发展循环经济的需要。因此，需要在适当的时机进行修改。类似的例子还有许多，需要立法机关引起高度重视，以便不失时机地将修改不合时宜的法律列入立法议程。

　　目前的最大障碍，是资源的价格形成机制还不尽合理，不能适应发展市场经济的需要，企业普遍缺乏自身开展节能降耗、防污治污的内在动力。因此，当前许多企业所创造的财富，不是绿色财富，而是反绿色财富，反环境友好。

　　我们需要加快循环经济立法

　　(一)循环经济立法的具体思路

　　按照从实际出发、突出重点、有利于实施等原则，我国的循环经济立法可以按照以下的思路进行:

　　●要及时研究制定《循环经济法》主要观点:第一，要从全局的高度，考虑制定一个能够统领全局的、带有基本法性质的促进循环经济发展的法律。第二，循环经济的实践提出了新的立法要求。

　　第三，全国人大代表、政协委员、国务院有关部门和一些地方的立法机构多次提出制定循环经济促进法的建议。

　　第四，建立循环型经济和社会的法律，对于提高自然资源的利用效率，对于从根本上预防污染，是十分必要的。

　　制定循环经济法的必要性有以下几个方面:

　　第一、随着循环经济的迅速发展和人民对循环经济认识的迅速提高，随之各类循环经济法规和文件的大量制定，客观上需要从全局的高度，考虑制定一个能够统领全局的、带有基本法性质的促进循环经济发展的法律。循环经济是一种全新的经济发展模式，其核心是最有效地利用资源，提高经济增长的质量，从根本上保护和改善环境。它首先强调的是资源的节约利用，然后是资源的重复利用和资源再生。发展循环经济是一场经济、环保和社会的重大变革，迫切需要在上层建筑的法律领域，也进行一次重大的变革，通过制定一部高质量的循环经济和社会的法律，来支持这个伟大的变革。从具体操作的层面看，我国虽然已经制定了一些与循环经济有关的鼓励清洁生产和资源综合利用的法律和政策措施，但是我国至今并没有一部法律将清洁生产、固体废物利用、环保产业发展和资源循环利用等相关内容统一纳入到循环经济法律框架内进行综合考虑，还缺少从国家发展战略、规划和决策层次系统规范循环经济发展的法律规则。目前的《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》和《节约能源法》，它们受各自的法律定位所限，无法发挥从全局的高度统领发展循环经济，建立循环型社会的使命。因此需要权威的法律手段作为支撑、保障和引导，迫切需要全国人大在总结已有的立法经验的基础上，整合已有的法律措施，制定具有基本法性质的建立循环型经济和社会的法律。

　　第二、循环经济的实践提出了新的立法要求。近年来，关于循环经济的理论在国内学术界迅速发展。一些与循环经济相关的理论，如工业生态学、清洁生产、绿色产品等学科和相关政策的研究正在加紧进行，并取得重大成果。循环经济的实践活动也在向前推进。所有这些实践活动目前还缺乏规范的激励政策，“优惠”政策没有完全到位，因此迫切需要将这一系列的政策上升到法律的高度来落实。

　　第三、全国人大代表、政协委员、国务院有关部门和一些地方的立法机构多次提出制定循环经济促进法的建议。在九届人大期间就有代表提出关于制定循环经济促进法的建议。在十届人大一次会议上，又有人大代表提出关于制定循环经济和废旧物资回收及综合利用法的议案。第十届全国政协委员也向全国政协十届一次会议递交了应当抓紧制定循环经济促进法的提案。此外，在征求第十届全国人大常委会期间的立法规划建议时，在最近几年召开的有关会议上，国务院有关部门和一些著名专家学者又多次提出应当尽快制定循环经济促进法。

　　第四、从国际经验看，专门制定发展循环经济、建立循环型经济和社会的法律，对于推动循环经济的发展，对于提高自然资源的利用效率，对于从根本上预防污染，是十分必要的。

　　在今年3月党中央召开的“人口环境资源工作座谈会”上，胡锦涛总书记指出“大力宣传循环经济理念，加快制定循环经济促进法”。今年7月，全国人大常委会决定启动立法程序，责成全国人大环资委组织起草循环经济促进法草案，计划于2007年提请全国人大常委会审议。在十六届五中全会上作出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，党中央再次提出大力发展循环经济，并要求健全相应的法律法规。由此可见，运用法律手段推动循环经济的发展，已经成为中央的既定方针和决策。

　　●关于循环经济的确切概念

　　主要观点:我认为，所谓循环经济，是指在经济发展过程中，遵循生态规律，以废物减量化、再利用、资源化为原则，以抑制产生、回收使用、再生利用、热回收、无害化合理处置为顺序的经济活动，目的在于保护环境、节约资源、促进经济和社会发展。我将其概括简称为“一、三、五、三”。

　　其“一”，是指一个规律，即指遵循生态规律，要用有利于保护生态环境的方式和措施来发展循环经济而不是相反。

　　其“三”，是指3R原则(减量化、再利用、资源化的英文字母均以R打头)，即减量化、再利用和资源化成为循环经济的基本原则。所谓减量化，就是从入端着手，制造产品时原料用得少，废物产生的就少，对环境污染就轻。例如，处理同样的数据，过去的计算机的体积几间屋子也装不下，制造该计算机所使用的原材料需要很多，所产生的废物自然很多。现在不同了，一台笔记本大小的电脑完全可以解决数据处理问题，而制造该电脑所使用的原材料需要很少，所产生的废物自然少多了，这就是减量化。环境污染物的产生就是由资源利用的不合理造成的，汽车尾气污染严重，就是因为汽油燃烧不充分，没有很好地实现废物减量化。所谓再利用是指生产和消费过程中，将产品在其成为废物之前反复利用，如啤酒瓶用过之后经过消毒还可以再使用，当然是在合理的运输半径之内。所谓资源化，是指产品在所设计的功能消失即报废后，将其全部或者一部分作为原材料来加以利用，将废物变成宝贵的资源。如碎玻璃收集熔化后可以制造新的玻璃制品。

　　其“五”，是指以法律的形式规定废物处理的顺序:第一顺序是要尽可能抑制废物的产生；第二顺序是回收或者维修后使用；第三顺序是在产品报废后将其拆解再生利用实现资源化；第四步是将废弃的物质通过焚化进行热回收；第五步是对目前经济技术条件无法利用的废物进行无害化合理处置。

　　最后的其“三”，是指发展循环经济的目的，第一目的是保护环境；第二目的是节约资源；第三目的是促进经济发展。过去单纯讲环境保护时，由于加大生产经营成本不能得到公众的支持。现在发展循环经济，将保护环境、节约资源和促进经济发展融为一体，因而得到社会各界的普遍欢迎。

　　●当前制定循环经济法应当重点解决几方面的问题

　　主要观点:为了推动循环经济的顺利发展，在《循环经济法》中拟创设的法律制度至少应包括四个部分:一是必要的行政强制措施；二是经济激励手段和措施；三是其他激发民间自愿行动的手段和措施；四是政府和有关主体的义务和责任。

　　应重点解决以下问题:

　　第一、明确循环经济立法的目的，即保护环境、节约资源、促进经济发展。第二、明确国家发展循环经济的主要原则，如减量化原则、再利用原则、再生利用原则等。第三、明确促进循环经济发展的政府及有关部门的职责。规定中央政府和地方政府在发展循环经济、建立节约型社会中的各项责任。各级政府及有关部门除了制定和实施有关的规划外，还要承担他们在发展循环经济中的其他职责，例如支持回收利用资源的企业的开办等，真正把促进和保障循环经济发展的任务落到实处。第四、明确生产单位的责任。例如，对重点污染企业提出严格要求。要制定强制实施清洁生产审核的企业名录，将一些大量消耗资源能源、严重污染环境的重点企业列入名录之中，要求其必须承担回收和循环利用废弃产品以及负担部分处置费用的义务，并规定重点产品的回收利用标准。在规定的期限内达不到标准者将受到相应处罚；达到标准者，国家应在税收等方面给予优惠。要培育企业的社会责任，培育环境友好型企业。第五、明确公民个人和所在社区的责任。第六、要求政府制定促进循环经济发展的规划和计划。第七、依法明确生产单位利用、处置废旧资源的基本顺序。即在生产和消费过程中，第一顺序是，要尽可能减少资源能源消耗和废物产生。考虑到原材料、产品等变为循环资源时，必须进行经济投入处理并可能在处理时对环境产生不良影响，因此应当高效地利用能源和原材料，尽量控制废物的产生。第二顺序是，要促进尽可能地延长产品的使用周期，防止其过早地成为废物。其具体措施包括产品或者拆解后的零部件继续使用，或者修复、翻新、再制造后继续使用，尽可能地延长产品的使用周期。第三顺序是，要在产品所设计的功能消失即报废后，将其全部或者一部分转化为资源来加以利用。通过将废物最大限度地转化为资源，变废为宝、化害为利。第四顺序是，要将无法回收和利用的物质集中焚烧发电，回收能量，并为安全填埋实现减量化。最后，将热回收之后仍然剩余的物质集中安全填埋。第八、促进资源的回收。要建立产品回收利用制度。明确规范对产品的回收利用、奖励及相关责任制度。企业在设计、生产产品的过程中，应把产品的再利用率作为一项重要指标，纳入到企业经济考核指标中，为企业履行产品回收的义务创造良好的条件。第九、通过绿色采购创造循环经济的市场需求。社会再生产的末端是消费者，在传统的环境法律体系中，消费者承担环境保护义务很少。在循环经济法律体系中，消费者应当承担更多环境保护义务。公众通过树立与环境保护相协调的价值观和消费观，采购再生利用的产品，不仅节约了资源，保护了环境，而且有助于环保产业的生存和发展。

　　我们不仅倡导个人绿色采购，也要倡导政府的绿色采购。我们知道，现在一些政府部门因为资金充足，所以消费起来大手大脚，比如计算机更新换代速度过快，造成了不少浪费。因此，政府部门要在既满足工作需要，又节约资源、保护环境的问题上下功夫。例如公文用纸，可以适当采用再生纸，甚至名片也可以用再生纸。政府作为社会的管理者，应当为全社会的文明消费发挥表率作用。

　　日本的政府绿色采购制度值得我们高度关注和重视。例如，实行环保标识制度并建立完善的绿色采购信息网络；规定绿色采购商品名录；要求国家各机关公布年度绿色采购实际情况，并赋予有关机关采取措施，加强绿色采购的权力等。日本政府的采购范围很广，所有政府投资的项目采购，都属于政府采购的范围。如果中国按照这个范围实行政府绿色采购，其作用将极为巨大。如果长江三峡工程、南水北调工程、西气东输等工程建设投资都纳入政府绿色采购的范围，对循环经济的发展将是极大的推动。第十、倡导可持续性消费。反对新老社会陋习。反对大手大脚，提倡文明消费。第十一、鼓励和支持公众参与。发展循环经济，建立节约型社会离不开广大人民群众的参与。循环经济促进法应当明确规定公众参与建立节约型社会的内容、渠道、方式，鼓励和支持公众的创造精神，逐步建立起公众参与、公众受益、公众监督下的生态文明。公众参与，是发展循环经济一个好形式。公众参与的层次很多，例如参与立法，参与法律的实施，参与有关经济政策和环境政策的制定，参与法律实施的社会监督，等等。而且，公众参与不只在中央和省市的层次，现在公众参与的重点在社区。公众参与，也是民主管理的一种方式，随着社会的进步，公众参与的深度和广度都将扩大。第十二、发挥中介组织的作用。要建立相关的中介组织和服务制度。中介组织不是指垃圾处理等企业，而是一些具有媒介性质的组织机构。促进有回收产品和包装废物意愿的企业联成网络，并发布废品回收信息，从而使个人、企业、政府结为一体，加强交流，调剂余缺，推动废物的减量化、资源化和无害化。第十三、制定和完善激励制度。要建立有利于循环经济发展的激励制度。该制度包括以下内容:拓宽循环经济融资渠道，建立完善循环经济多元化的投资机制；实行资源回收奖励制度，调动个人回收有用物资的积极性；鼓励发展废旧物资回收和再生利用的产业；调整税收、信贷、财政等政策，对再生资源利用企业及购买再生资源产品的企业和个人实行税收优惠，也可以考虑通过增设垃圾填埋税等税种，鼓励企业、公众多用再生物品，少用原材料。同时，政府通过宏观调控手段，促进废旧物品回收市场的发展和固体废物资源化产业链的建立。第十四、建立循环经济的科技支撑和示范制度。鼓励依靠科技进步，采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术，鼓励产业界的积极创新和开发。要求各级政府部门加大科技投入，组织力量研制开发清洁生产技术，推广无害或者低害的新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗。对研究和处理废弃产品的研究机构给予政策上的扶持。在当前的国际形势下，如果我国不加大科技的创新，我们在能源资源领域就没有任何出路。第十五、实施法律责任制度。加强对循环经济法律实施的监督力度，对违反循环经济法律的行为进行有力的制裁。

　　(二)抓紧修改、制定与发展循环经济关系密切的法律法规和技术规范

　　根据全国人大常委会和国务院的有关工作安排，当前应当抓紧以下立法工作:修改节约能源法，重点研究建立严格的节约管理制度，明确激励政策、规范执法主体、加大惩罚力度等。制定节约用水的条例、取水许可制度实施办法等。制定节约原材料的法规；制定推进资源综合利用的法规；制定废旧家电回收处理管理条例；完善回收体系、完善生产者责任延伸制度；制定石油节约的法规；制定建筑节能的法规；制定墙体材料革新的法规；制定包装物和废旧轮胎回收等资源节约与综合利用的法规等。

　　我们相信，在党中央的坚强有力的领导下，在各有关方面的共同努力下，一个适应我国国情的促进循环经济发展的法规体系，将在今后几年内逐步形成，它必将对保障我国循环经济的发展，保障资源节约型和环境友好型社会的建立作出积极的贡献。

　　(作者系全国人大环境与资源保护委员会法案室主任、中国政法大学教授、博士生导师)