没有民主预算，难破人事编制难题

　　马国川

　　为了控制机关和事业单位机构编制的增长，近期中央编办强调必须严肃机构编制纪律，并在各级机构编制部门设立全国统一的“12310”举报电话，受理违反机构编制纪律问题的举报。（《人民日报》12月19日）

　　中央编办设立举报电话，无疑将加强对机构编制的管理工作，控制人员数量。但是，要从根本上解决人事编制太软的问题，关键要加强财政预算的硬约束。

　　各级政府、各个部门来年的花销用度，都体现在预算编制中。2004年中央和地方财政收入已经占到GDP的近20％（如果再加上预算外的收入，占GDP的比重达到30％），这2．6亿多的国民财富如何用度，使用效率如何，都与预算的制定与执行密不可分。调研发现，我国公务和行政性支出，占国家全部支出的37．6％，而美国仅占12．5％。国家财政忙于养人吃饭，使得教育、卫生、社会保障、环境治理等社会管理的经费，得不到应有的保证。为什么本应保障公共利益最大化的国家财政，却变成了“养人”？究其原因，都源于我们的财政预算约束力太弱。

　　目前的财政预算存在许多问题，如编制预算尽量报高点，然后让财政砍削；预算编制轻收入、重支出；编制收入预算缺乏相关数据，编制支出粗略、笼统，等等。这样的预算编制自然谈不上效率，再加上执行工作透明度不高，导致对资金分配和使用的裁量权过大，为各级机关进人留下了可乘之机。

　　财政是处理花钱和来钱的“钱袋子”。在一个现代国家，为了让财政真正实现为纳税人服务的宗旨，必然实行“民主财政”。基于民主财政的实质，又必然实行“公共预算”。所谓公共预算，就是用民主、公开、科学的方式掌管这个“钱袋子”。在西方，它被通俗地形容为“贴着价格标签的政策目标”。公共预算至少具有两方面的作用：一是民众可以依法了解和掌握国家财政收支状况，管理和监督财政收支活动；二是依法有效管理和监督政府权力。实现了“公共预算”，人事编制也必然刚性起来。

　　遗憾的是，我国各级政府的预算还远远谈不上“公共预算”。这不但使预算编制过程“走过场”，更使得预算执行起来成了“软豆腐”。未经法定程序随意调整预算者有之，频繁追加支出预算者有之；随意开减收增支口子，以人代法的现象屡屡发生；擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，不按规定严格执行预算和财政制度等情况屡见不鲜。要解决人事超编问题，如果不对财政预算本身进行彻底变革，不实行真正的“公共预算”，就不能从根本上解决问题。