规章备案登记的法律意义

　　实务论坛

　　张水海

　　2001年12月14日国务院发布施行的《法规规章备案条例》，规定法规、规章应当自公布之日起30日内，依照法定程序报送有关机关备案，对符合法定条件的，有关机关应当予

　　一、规章备案登记法律意义之检讨

　　实践中，我们应注意纠正以下两种错误认识：

　　一是把备案登记等同于上级机关的审批或批准。备案审查，是指依法承担备案义务的单位或个人，在法定期限内按照法定程序将有关材料报送有权机关存档备查。它与作为事前控制手段的行政审批不同，属于事后监督方式。未经备案，并不影响备案义务主体依法开始从事某种行为。在实践中，如果规定某规章未经备案，不得公布施行，则备案制度在这里已经成为行政审批了。根据立法法和《规章制定程序条例》，规章的公布施行并不需要经过备案登记，如果规定在规章公布施行前必须经过上一级机关的备案登记，则有侵犯规章制定机关法定规章制定权之嫌。

　　二是把备案登记等同于上级机关对报备文件的合法性、适当性或协调性的确认。在备案审查工作实践中，有人认为，经上级备案机关备案登记的文件，应当视为经其审查，认定该文件合法、适当、协调，并进而提出如果发现已登记的文件存在违法或不当问题，则上级备案机关应当承担相关法律责任。笔者以为，这种认识是不正确的，根据《法规规章备案条例》，备案登记只是上级备案机关对报备文件初步形式审查后，同意予以存档备查，并非实质上已经完全认定该文件不存在违法或者适当性问题。今后如发现已登记文件存在实质违法或不当，上级备案机关还可以依法进行纠正，所产生的法律责任应由该文件制定机关承担，而不能归责于上级备案机关。

　　二、规章备案登记的审查意义

　　备案登记是备案审查制度的基础性环节。根据《法规规章备案条例》，在备案登记阶段应对报备文件的报备时限、报备格式、制定主体、制定程序等进行审查，对符合登记要求的予以登记，对不符合登记要求的，视不同情况予以不同处理。

　　(一)对报备时限的审查。规章应当自公布之日起30日内，由法制机构依照立法法和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。对于不报送规章备案或者不按时报送规章备案的，由国务院法制机构通知制定机关，限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。当前，由于电子备案工作尚未正式全面开展，靠纸质文本报送备案受制于邮寄、接收等因素较多，往往会使报备的及时性受到一定影响。

　　(二)对报备格式的审查。报送规章备案，应当提交备案报告、规章文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式十份；具备条件的，应当同时报送规章的电子文本；不符合规定的，不予备案登记。制定主体符合规定但报备格式不符合规定的，暂缓办理备案登记。暂缓办理备案登记的，由国务院法制机构通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。

　　(三)对制定主体的审查。部门规章，是指国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内依照《规章制定程序条例》制定的规章。地方政府规章，是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，依照《规章制定程序条例》制定的规章。涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章，单独制定的规章无效。如果不是上述主体制定的，则不属于规章，不予登记。需要注意的是，实践中依法具有行政管理职权的某些国务院直属事业单位如电监会、银监会、保监会等也享有规章制定权。

　　(四)对制定程序的审查。规章一般应当经过立项、起草、审查、决定、公布等程序。对规章制定程序的审查一般应包括以下几个方面：一是对规章的名称的审查。规章一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。如用“通知”、“复函”、“通报”等作为规章名称则属于不规范名称。二是对规章的公开参与、协调性的审查。规章送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见。这是从保障规章的民主正当性和行政一体性提出的要求，最终将有利于规章的顺利施行。三是对规章的发布程式的审查。公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长署名以及公布日期。部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布。四是对规章施行日期的审查。除涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行可自公布之日起施行外，规章应当自公布之日起30日后施行。违反法定程序制定的规章无效，不予登记。

　　三、规章备案登记的法律责任意义

　　关于规章备案登记的法律责任，目前我国法律法规少有规定。对于备案义务机关而言，根据《法规规章备案条例》，不报送规章备案或者不按时报送规章备案的，由国务院法制机构通知制定机关，限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。但这只是对备案审查的最低要求———“报备”，作出了对制定机关的法律责任规定，至于其他不予登记情形以及主要负责人是否需要负责则未规定。特别是对上级备案机关而言，备案登记是否会产生相应法律责任，由谁来追究，备案登记与司法审查的关系等尚有待进一步的研究。

　　作者系国务院法制办政府法制协调司干部

　　（责任编辑：奚天宝）