恢复暂住证，创新还是倒退？

　　全国第一个取消暂住证的沈阳准备恢复引起各方争议

　　恢复暂住证，创新还是倒退？

　　一周聚焦

　　新闻背景

　　日前，媒体披露，全国第一个取消暂住证、推行登记暂住制城市的沈阳，拟于明年恢复暂住证的使用。这距离沈阳取消暂住证制度的2003年7月22日仅仅过去29个月。

　　向外界透露这一消息的沈阳市副市长、公安局长刘和说，恢复暂住证的举措是按照省政府《关于切实做好改善农民进城就业环境工作的通知》要求而做出的。“即使恢复也不是从前概念上的暂住证，而是与从前一证式管理模式上有所类似的新的模式。”沈阳市公安局户政处相关负责人说。

　　据了解，此次拟恢复暂住证事实上有着公安部相关精神要求的大背景，目前全国各地在此方面的政策并不统一，公安部希望通过一种新的全国统一的方式对流动人口进行统一的管理，这就是为什么沈阳拟恢复暂住证的相关文件上，要将暂住证一词打上引号的原因。但这一举措引起了各方争议。

　　观点一

　　仍属歧视性安排

　　在现代法治国家中，宪法以最高权威的形式确认了公民的普遍平等权，除非法律特别允许，不得因为种族、性别、宗教信仰、居住地等原因，而对公民采取区别性措施。暂住证制度纵有千般好处，也难以消除它在社会歧视性待遇方面的“硬伤”。支持暂住证制度的理由可以有千万条，但都不能掩盖这样的基本事实:它正是基于居住地的差异，而对公民采取的区别待遇。这种区别待遇既无合法性基础，实践又常常造成匪夷所思的社会现象:一方面根据“纸面的规定”，只要是外来人口，即使家资百万、学富五车、奉公守法，也得办理暂住证，并要不时亮明自己“外来户”的身份。另一方面在事实上，即使你是需要办理“暂住证”的外来户，但倘若有能力入住豪宅酒店、驾乘私家汽车，则几乎无人来查你是否属于“持证暂住”的流动人口；但要是你只能蜗居简陋工棚、衣着褴褛上街，那么就很可能成为“有无暂往证”的纠查对象。

　　有人认为，“一证通”式的“暂住证”，可以有效解决原有暂住证制度下的身份壁垒问题。笔者对此却并不乐观。社会学中有一个著名的“毒树之果亦有毒”理论，很难想象，通过一项歧视性的制度安排，可以收到社会公平对待的良好后果。而现实的情况是:暂住证制度因其合法性和执行中所带来的诸多消极后果，长期以来备受社会各方面的广泛质疑，有关部门也已表态，将重新审视并有望取消这项制度。

　　服务外来人口，我们完全可以选择去依托诸多制度架构，但如果因此倚重“暂住证”，则好比是选择了一块最不适宜的短板。不仅如此，在社会矛盾凸显的现实条件下，这块短板甚至会进一步催生和加重社会矛盾。社会歧视宛如细小的灰尘，而暂住证则正是那一块极具吸附力的短板，纵然会有搁物存取之便，却常常沦为藏尘纳垢之所。从长远计，暂住证这块由于公共治理之便而权宜暂用的短板，本身也只能“暂住人间”而不能永驻时空。

　　观点二

　　不应被视为倒退

　　自暂住证制度诞生之日，便身兼管理与服务的双重功能，一方面，在现有户籍制度下，大规模涌入的外来人口，给原有的城市管理体系带来极大冲击，暂住证制度的施行，则有助于城市管理部门掌握外来人口情况和动向，维护社会秩序。另一方面，暂住证作为外来人口在城市中的居住、工作证明，理当成为外来人口在教育、医疗、社保等方面，享有市民待遇的凭证。

　　值得注意的是，虽然沈阳当时取消暂住证广受好评，且被媒体称为全面废除暂住证的“序幕”，但随后跟进的城市并不很多。真正的变化在于，北京、上海等具有全国性影响的城市，都在宣布继续实行暂住证制度的同时，着力强调了如何加强暂住证的服务性功能。

　　支持取消暂住证措施的舆论，往往认为取消暂住证是打破身份壁垒、实现权利平等的举措。但是，如果没有户籍制度全面改革的支持，取消暂住证并不能真正促进户籍人口与暂住人口之间的权利平等。而大量涌进城市，又为城市管理者所无法了解和掌握的外来人口，反而会给城市管理带来巨大难题，也很难使外来人口自身的权利得到保障。因此，重要的不是要不要暂住证，而是如何在平等尊重公共利益与个人利益的基础上，加强暂住证的服务功能，平衡服务功能与管理功能，使暂住证制度成为切实保障公民权利和社会利益的良性制度。

　　如果是在这样的认识基础上的政府决策，则沈阳市恢复暂住证，不应该被视作“倒退”。

　　出路

　　存废取决于户籍改革

　　所谓暂住证，只是暂住登记的一种形式，它是一种管理手段，依附于户籍管理制度存在，而不是一项单独的制度。事实上，排除依附其上的负面因素，针对它的指责并非单纯指向暂住证本身，其真正目的，仍然在于取消户籍藩篱。然而，户籍问题的拆解不同于一纸卡片的简单取舍，无论是城乡矛盾的化解，还是教育、治安、社会保障等实际问题的解决，都是一个全面、系统的过程。

　　户籍改革的出发点，首先得是一种求真务实、以人为本的态度，若一味迎合社会潮流而对户籍措施进行简单、仓促的调整，必然有碰壁之险。而一遇问题，马上叫停，又主张全面回归过去的措施，只会令政府政策的权威性与科学性受到质疑。

　　其实，“暂住证”的提法本身就已不合时宜。在市场经济时代，多数人会在户籍所在地之外找到合法职业与固定居所，称其为“暂住”，既不合情理，也人为制造了社会群体的隔阂。但是，对暂住证制度进行变革，并非换个名称那么简单。而回避矛盾，进行免收费用、规范查验程序的形式化改良更难以达到治本的效果。

　　暂住证既然依附于户籍制度存在，其存废之选择必然应深深嵌于户籍管理改革的进程之内。在法律未就户籍制度进行根本变革之前，“暂住证”应在法律框架内担负过渡之责，弱化原有的“管理”职能，将之转移至社会管理的综合系统；同时，逐渐注入“服务”效能，使“暂住证”成为每一个公民的权利证，使人人都能依靠它享有平等的、完善的社会服务，直至最后将它转化成为一个同市民身份证一样的、享有同样服务和权利的身份证明，不再是一种身份“藩篱”。那时，户籍制度改革应该早已实现。

　　宗合