规范行政强制行为治乱治滥也治软

　　严格限制进入公民住宅采取强制措施

　　市容监管不得抄摊

　　本网记者 吴坤

　　行政强制是指对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分，直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务。

　　行政强制与每位群众都有密切关系。从市容环境到规划拆迁，从市场秩序到质量监督，都涉及行政强制。有专家形象地说：“一个人可能一辈子不同法院打交道，但是他从出生报户口开始到死亡，都必须同行政机关发生关系，都受行政强制权的约束。”

　　目前我国行政强制制度主要存在两个方面问题：一方面是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”，就是行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。

　　这些问题有望得到解决。由全国人大常委会法制工作委员会历时6年起草的行政强制法草案，由委员长会议提请今天开始举行的十届全国人大常委会第十九次会议初次审议。这是我国行政法制建设立法三步曲中的第三步，前两部法律是行政处罚法、行政许可法。

　　这次行政强制立法的指导思想有两个方面，一方面赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序；同时，对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。有专家形象地说：“这是一个天平，要把它摆平，既要给行政机关权力，又要给老百姓救济和保护。”

　　调整范围包括行政强制措施和行政强制执行

　　草案的调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。其中，行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。

　　本法调整范围有以下例外：有关行政机关对发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件采取的应急措施或者临时措施；对金融业采取的审慎监管措施；对进出境货物采取的强制性技术监控措施。这些措施有其特殊性，需要适用特别规定。因此，草案明确规定，对上述几种措施，依照有关法律、行政法规规定执行。

　　以最小损害当事人的权益为限度

　　行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权，实施行政强制必须遵循一定的原则。草案为此规定了四项原则：

　　一是法定原则。规定“设定行政强制必须依照本法规定。”“实施行政强制必须有法律、法规依据，依照本法规定的程序实施。未经法律、法规授权，任何机关或者组织不得实施行政强制。”

　　二是适当原则。规定“设定行政强制应当适当，兼顾公共利益和当事人的合法权益。”“实施行政强制应当依照法定条件，正确适用法律、法规，选择适当的行政强制方式，以最小损害当事人的权益为限度。”专家解释，“以最小损害当事人的权益为限度”，从实体上说，是行政主体依法实施行政强制，应当以实现行政管理所要求的目标为限，应该冻结部分资金的，不能冻结整个账户。从程序上说，行政强制主体所采取的手段与要达到的目标之间必须有对应关系，要扣押商店里的违禁品，不能扣押违禁品以外的其他商品。

　　三是不得滥用原则。草案规定，“行政强制措施不得滥用。实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。”

　　四是和解原则。规定“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解。”

　　同时强调，实施行政强制措施，应当听取当事人的陈述与申辩；实施行政强制执行，应当事先进行督促催告。

　　统一行政强制方式以解决“滥”的问题

　　现行行政强制措施的具体方式多种多样，名称千差万别、五花八门，据1999年调查统计，当时的法律、法规、规章中规定的行政强制措施就有二百六十多种。草案对现行法律、法规中的行政强制方式进行了梳理，将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两大类。

　　草案规定的行政强制措施的方式有：对公民人身自由的暂时性限制；对场所、设施或者财物的查封；对财物的扣押；对存款、汇款、有价证券等的冻结；强行进入住宅等。将行政强制执行的方式分为：排除妨碍、恢复原状等义务的代履行，如拆除非法设置、张贴的广告等；加处罚款或者滞纳金的执行罚；划拨存款、汇款、兑现有价证券；将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理等。

　　严格限制行政强制的设定权

　　明确行政强制的设定权，是从源头上解决行政强制“乱”的关键。过去由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确划分，行政强制的设定权不明确，不仅法律设定行政强制，法规、规章也在设定行政强制，甚至规章以下的规范性文件也设定行政强制。其后果是，行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合依法行政的要求。

　　对此，草案规定：“行政强制由法律设定。”“尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者对涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。”“不制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。”为保证法制统一，草案还规定：“法律已经设定行政强制的，行政法规、地方性法规不得对法律规定的行政强制措施的对象、条件以及方式的范围作出扩大规定”。“已经制定了法律，但法律中没有设定行政强制的，行政法规、地方性法规不得增设行政强制。”

　　对行政强制执行，草案规定：“实施行政强制执行的行政机关由法律规定。”“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”

　　严格限制进入公民住宅采取强制措施

　　现行法律、法规对行政强制程序没有统一的规定。通常的做法是，由实施强制的机关自行规定程序，不一致，不统一。申请法院强制执行的，法院进行实质审查还是形式审查，是由行政庭受理还是由执行庭直接执行，实践中各地做法也不统一。由于缺少统一的程序规定，执行中随意性大，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。有的执法部门在暂扣车辆时，暂扣了几个月甚至一年多也不处理，最后把车交还给车主时，车也快报废了。

　　制定行政强制法，一个主要内容就是规范行政强制的程序。草案规定：“行政机关履行行政管理职责，在制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的紧急情况下，可以依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”除此情况外，“行政机关不得实施行政强制措施。”

　　草案还规定了当场实施强制措施的一般程序，并对限制公民人身自由以及进入公民住宅的强制措施的严格程序：进入公民住宅采取行政强制措施的，应当出示县级以上行政机关的行政决定书。

　　不得进入公民住宅扣押个人财产抵缴行政收费

　　过去在农村收取“三提”、“五统”以及农业税时，经常出现不交钱就到家里去扣押粮食、牵牛、牵羊，甚至抓人的情况，拿农民的个人财产抵交费。对此，草案明确规定：“实施扣押财物的行政强制措施，不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费。”

　　市容监管中不许抄摊

　　草案还规定“除违禁物品外，在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品。”这就意味着不许抄摊。目前摆摊的基本上都是贫困家庭的人员，草案的这一规定无疑会起到保护弱者的作用。但也不是说可以随意摆摊，这种违法行为还是会受到罚款等处罚。

　　申请行政强制执行不交费

　　目前的执行难，包括行政决定的执行难：申请人民法院执行，执行率不高；法院审查过多，程序不规范；执行的期限过长，影响行政效率；申请法院执行，行政机关要向法院交执行费。

　　针对上述问题，草案对行政机关的强制执行和申请人民法院强制执行分别作出了规定。规定：行政机关依法作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依照法律规定有行政强制执行权的行政机关可以依法对已经发生法律效力的行政决定予以强制执行。

　　关于行政机关申请人民法院强制执行的程序，草案对申请前的催告、申请要求、法院审查方式、审查期限、执行方式以及收费等均作出具体规定：法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查；申请材料符合本法规定，且行政决定具有法定执行效力的，应当自受理之日起五日内作出执行裁定；行政机关申请法院强制执行，不缴纳申请费，强制执行的费用由被执行人承担。

　　本网北京12月24日讯