学子论文：论媒介监督对“官员问责制”的影响

　　[提要]权利系统制约调控媒介系统是各国新闻思想史上不变的轨迹，在受到政府新闻政策规束的同时，媒体也会通过新闻报道对政府行为予以反馈，并由此反制约着权利系统。“官员问责制”的实行和发展正是在媒介监督和其他社会因素的共同作用下逐渐实现的，本文将立足于这一正在修订和完善中的制度，探讨新闻媒体的监督对“官员问责制”发展进程的影响。

　　[关键词]官员问责制媒介监督信息公开绩效评估代民问责

　　“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为了确定人们的相互关系而设计的一些制约[1]”。现代政府在致力于维护现有制度，不断推动经济发展、社会进步的同时，难免会碰撞到制度本身，政府官员的违法或失职行为会带来一系列不良后果。

　　因此，追究政府责任无论从规范行政行为，提高政府效率，还是改善政府管理方面来看，都具有极为重要的意义。由于政府职权划分存在模糊性，中央政府与地方政府、政府各部门之间的职能责任分割不明确，所以政府归责制在当今基本是以官员承担责任的面貌出现的，即直接负责的主管人员和其他直接责任人员担负责任。

　　一、实行“官员问责制”的必要性

　　官员是指在国家机关中把持行政权力、负有行政责任、处理行政业务的工作人员。官员的责任一般可以分为四个层次，最严厉的是触犯刑律的刑事责任，其次是违反行政法的行政责任，再次是违反党章或政纪的政治责任，最后是工作不力的道义责任。[2]

　　尽管我国的立法、司法和行政领域都涉及到了官员问责这一问题，但由于不具备完整的规制体系，欠缺切实有效的问责办法，官员问责在很多时候并没有得到贯彻落实。

　　从立法表述来看，《中华人民共和国刑法》第九章专门规定了国家机关工作人员的刑事责任，但由于条文对犯罪行为的描述过于抽象，一些违法犯罪的官员借“无罪推定”原则的保护而逍遥法外；《行政法》与《行政诉讼法》重在规范公民、法人和政府的关系，对政府官员自身的约束甚少。从司法实践来看，个别官员在犯罪后利用关系刻意逃避法律追诉，本应受到刑事法庭的审判，却只遭受党纪政纪的处罚，重错轻罚的现象时而出现。从行政实际情况来看，一些官员认为自己干的是公家事儿，干好干坏都由公家扛着，在秉公过程中做出什么样的行为都不为过，因“公”违法而被追究责任尚未引起足够重视。[3]

　　孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇见界限的地方才休止”。[4]官员是行政权力的把持者，也是行政资源的分配者，如果官员能够不受严厉处罚地获取较多的利益，低成本低风险地违法犯罪，那么他们利用权力换取私利的欲望就会越来越大，不法行为也将日益频繁，这势必导致国家人民财产的损失。因此，要规范官员行为、防止违法乱纪，必须建立系统完善的问责体系，使“落马”官员受到应有惩罚，也让那些准备跨越“雷池”的官员有所顾虑。由于问责制要求问责过程和结果的公开知情，势必让官员顾及到“面子”问题，这也是问责制不“内部处理”更具震慑作用，从而降低官员违法犯罪的可能性，切实保护公共资源和群众利益。

　　二、官员问责制的三个侧重点

　　官员问责制并不是有关官员违法乱纪、犯罪失职的具体惩处规定，而是对其违法或不当行为及其后果都必须和能够追究责任的制度，是强化和明确政府责任，改进政府管理的一种有效的制度，是监督政府的重要方面。[5]

　　一般认为，2003年的SARS危机是促成官员问责制实行的直接原因。在中央，孟学农、张文康等重要官员因重大责任事故、行政不作为和恶性违法事件受到问责处理；地方上，大连、重庆、长沙等地也相继实行了问责制度。

　　就目前出台的文件和政府精神，笔者认为官员问责制主要侧重于以下三个方面。

　　1、行政首长问责制

　　2004年7月1日，重庆市政府率先在全国颁布《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，这是我国第一部具有法规性质的高官问责制度。[6]《办法》规定了包括效能低下、执行不力、盲目决策、监督不力等18种应当问责的情形，被问责的市政府部门行政首长，将被单处或并处通报批评、书面检查、公开致歉等7种责任追究方式。

　　在此之后，海南省于2005年1月3日发布《海南省行政首长问责暂行规定》，深圳市在2005年12月出台《深圳市人民政府行政首长问责暂行办法》，而成都也将在2006年1月1日施行《成都市行政首长问责暂行办法》。

　　行政首长问责制的实施，有利于强化政府领导人员的“第一责任人”意识，不仅追究“出问题”行政官员的责任，也让那些四平八稳、无所作为的“太平官”加强“勤政”的责任感。变粗放式管理为集约式管理，让行政首长权责统一，切实担负起岗位职责。

　　2、官员引咎辞职

　　在“非典”期间未尽职责的部级官员被免职后，中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁、湖南嘉禾、安徽阜阳、中国疾控中心等地一大批官员，先后因重大责任事故或违法违纪被“下课”或遭严厉处分。2004年4月中共中央批准实施了《党政领导干部辞职暂行规定》，详细列举了应当引咎辞职的九种情形，为规范官员处罚措施提供了依据。

　　官员的引咎辞职实际上负的是一种道义责任，是基于“有罪推定”和“间接责任”原则的。在《辞职暂行规定》颁布以前，领导干部违法乱纪行政不作为行为受到的是免责处分，而规定实行后，更多失职官员选择了“辞职”。今年12月初，疏于环境监测而使松花江污染态势得以扩大的国家环保总局局长解振华申请辞职，解的举动表明官员失职的处理不再是政府予以免职的单一行为，官员自身正在从道义和责任上正视工作的失误，通过“引咎辞职”自我谴责。

　　3、问责法制化

　　由于官员问责触及到的是权力行使者的利益，负责处理官员不法不当行为的也是国家机关工作人员，因此这种紧密的“相邻”关系很可能导致问责在执行过程中遇到“官官相互”的阻碍，难以确保官员受到应有的处罚。

　　问责的法制化进程正是避免上述现象的最经济路径，严密详尽的条文约束能够使无论执法者还是犯法者都必须依法行事，而违规违纪、行政不作为的官员也将受到规章制度地制约，把法规的震慑变成工作警戒从而严谨认真地完成工作任务。

　　三、媒介监督在官员问责制进程中的作用

　　追究官员责任必须先有启动“问责”程序的理由，其中必要条件之一是“公民、法人和其他组织的检举、控告、投诉，新闻媒体暴光”。[7]据统计，我国80%的信息资源都为政府所拥有，如果信息透明化程度不够高，一些官员就可以把公共信息化为私有，利用带有商业价值的信息为己牟利。

　　可见信息公开、信息披露是启动官员问责制的关键，与政府信息公开关系最密切的就是媒体的报道，因为“被公开的信息主要是透过媒体报道才能为公众使用”。[8]因此，媒介监督在官员问责制的实行和完善方面发挥着很大的作用。

　　从内容上看，报纸媒体多采用短篇消息追踪、中篇评论分析、长篇报道深入研究等方式监督政府官员的职能缺失，电视和网络媒体充分运用其播报迅速的特点快速更新对官员的处理进程。基于互联网的互动功能，广大群众可以深入参与到对失职官员处理的意见讨论中去，通过信息反馈促进问责的公正及时进行。

　　从方式上看，媒介监督对官员问责制的实行和完善都起到重要的作用。

　　1、媒介监督促使官员问责制实行

　　2003年SARS期间，媒体对疑似病例数量一前一后天壤之别的报道揭示了一些政府官员轻视危机的行政不作为，以及压制媒体暴露真相的不正常行为，引起了民众的公愤，也致使一批领导干部在SARS处理期间纷纷落马。媒介的这次监督行为促成了SARS危机的及时处理，也被认为是推动官员问责制实行所跨越的第一步。

　　媒介监督对于官员问责制实行的推动作用，主要表现为以下三个方面。

　　（1）、促成信息公开

　　政府和群众享有的信息是不对称的，群众行为可以通过其所在的机构、组织汇总到政府那里，而政府行为如果没有一套透明化的公布公开机制，就很可能成为领导官员私藏的机密，难以进入群众的视野。政府官员具有保守公务秘密的秉性，例如“犯错误后被提起诉讼和司法追究；利用公务信息资源的稀缺性获取租金；保护决策中的优势地位和公务的神圣性”。[9]

　　为了尽可能使政府信息透明化，我们不能仅仅依靠政府发布机制被动地接受信息，还要主动地获取事关民众利益的政府信息。作为担负社会监督责任、并与政府保持着一定距离的新闻媒介，无疑是获取信息促使信息公开的最佳部门。官员问责的前提是公开与知情，问责的过程及结果也要作到公开和知情，媒体通过披露事件，提醒民众政府犯错，引起关注，在制度上的“硬”压力之外，制造了舆论上的“软”压力。

　　（2）、促进绩效评估

　　接受官员问责制追究与否不仅取决于官员对法律法规的遵守悖逆程度，也决定于官员们是否尽忠职守地完成了职务对其的要求。一般来说，政府对公民应该在至少以下三个方面负责，“一是政府支出必须获得公民的统一并按正当程序支出；二是资源必须有效地运用；三是资源必须用于达到预期的结果”。[10]

　　政府绩效评估正是考察政府官员业绩的好办法，评估的主体多由独立于政府部门的专门机构来进行。由于我国目前还不存在这样的专业组织，监督政府及其工作人员业绩和效率的责任往往落到新闻媒介身上。近期媒体对松花江污染事件的连续报道，正是一份对政府职能实现程度的调查报告，这其中谁勤恳扎实地做好了工作、谁玩忽职守滥用职权一目了然。媒体从侧面进行的绩效评估，客观上为官员问责提供了依据。

　　（3）、积极代民问责

　　我国宪法第四十一条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。然而从现实来看，在私人问题上追究官员责任，上访渠道时而出现不畅局面，司法环节有时也会产生“黑幕”；在公众问题上，人们通常出于对领导的敬畏心理不敢与之抗衡，并因为问题不只有出在自己身上而把解决和追究的希望寄托给他人，这样往往导致干部犯错不了了之的结果。

　　负有社会监督义务的媒体则是公众问题的代言人，他们通过热线电话、读者来信等方式了解匿名群众的想法，并把这些意见建议以报道的形式融入到舆论监督中，以独立于政府的姿态和强大于公民个人的声音对政府官员不当行为进行披露和反馈。在督促官员负责的过程中起到了代表广大民众的作用。

　　2、媒介监督对官员问责制的完善作用

　　官员问责制能否贯彻和坚持，很大程度上取决于媒介监督的话语力度和关注的时间长度。总的来说，媒介监督对问责的完善起到了不可替代的积极作用，主要可以体现为以下两方面。

　　（1）、关注“落马”官员，监测问责效果

　　官员问责制的手段是使违法乱纪不负责任的人员受到相应处罚，可目的却不限于处罚本身，而是通过这种具有威慑性的后果，让领导干部引以为戒，从而认真负责地处理好日常工作。

　　2005年12月8日的《南方周末》对已卸任的前国家环保局局长作出深度调查，用《为什么是解振华》的大标题引发官员为何失职、如何失职的思考，并把问责的矛头指向责任事故发生的根源——中石油系统。小切口、深挖掘的调查性报道及时监测了问责的效果，有助于官员问责制具体内核设置的清晰和完善。

　　（2）、关注问责制本身，预测问责方向

　　“官员问责”虽然已由非典时期的临时紧急政策变为各省内部的法规和制度，但这些规定目前还停留于“暂行”阶段，处于一种试验状态，并且仅适用于个别省份，而没有在全国行政机构内运行一致。

　　面对尚未稳定巩固下来的问责制，媒体没有停止思考的步伐，无论《南方周末》、《新京报》这样在全国或地区具有深刻影响力的媒体，还是地方上的都市报都对这一制度设置本身提出了建议，来论评议是媒体探讨问责制运行和完善的最主要方式，也是集思广益对官员问责在今后作为制度的方向预测。

　　四、媒介在对官员问责监督中的负面效应

　　媒体监督促进了政府信息公开，提高了官员工作效率，也激发了群众关注政府行为的热情，促使官员问责制这一新的制度不断完善和发展起来。然而由于媒介自身或者外在原因作用，这种监督中还存在着一些问题，导致了不利于制度完善的负面效应。

　　1、混淆问责对象，扩大问责主体

　　原中国疾病控制中心主任李立明因SARS风波而引咎辞职，在总结这次事故的经验教训时，李说，“我们应该加强科学管理，没有条件的项目，宁可不上，也不能留下安全隐患”。科学管理制度本身和行政管理不同，前者通过不断的科学探索获取的是不确定的结果，而政府官员负有的是确定的职责。而媒体没有注意到这种差别，将科技工作者也归入问责对象，无疑是扩大了只针对责任和义务明确化的“官员”队伍，混淆了问责主体。

　　舆论媒体和社会大众，应该为科学工作者的研究工作提供良好的科研环境，为他们切实解决科学研究中所碰到的问题提供一个宽松的环境，对他们的因为对科学的认知度不足，而导致的无心之失也应该采取宽容的态度。[11]

　　2、对人的关注盖过对事的追问

　　由于媒介给政府揭短的经历并不多，因此在高官“犯事”的报道中不是对犯案情形有所隐讳，就是对官员本人大加斥责。在一些地方性都市报的长篇通讯中，往往能看到因贪污腐败而落马的高官被妖魔化故事化。而在因未做好安全监督工作致使矿难发生的辞职名单中，我们也是只见人名不见官员之后的去向。

　　媒介在问责的过程中对高官本身充满兴趣，而对事件原因的发掘和解决方法的寻找显得不太主动。过度关注官员个人去留的报道流于动态化和表面化，无法达到问责制启发教育震慑警戒的目的，也不利于事件的及时妥善处理。

　　3、强调报道轰动性，缺乏平和问责心态

　　SARS、矿难、水污染等都是公众关注度极高的事件，同时也成了媒介播报的重点，媒体常常把主要关注焦点投射在重大、轰动的事件上，这是对新闻价值的诉求使然，也是媒介市场化运行中获取更多经济利益的选择。

　　然而官员问责是一种公共制度，一时一报、一事一报、追求轰动性、煽动猎奇心理的报道态度都是不足以督促这种制度不断进步的。只有平和了问责的心态，积极关注政府官员的职务行为，及时关注、公正报道，才能真正对官员问责制的完善有所促进。(作者为武汉大学新闻与传播学院新闻学05级硕士研究生)

　　参考文献：

　　[1]、《经济史行的结构与变迁》，道格拉斯·G·诺斯，商务印书馆1994年版，第225页。

　　[2]、《问责制：新的政治文明生长点》，刘仁文，《学习时报》，2004年3月25日。

　　[3]、《圆明园事件环境违法问责为何落空》，《光明日报》，2005年10月14日。

　　[4]、《论法的精神》，孟德斯鸠，商务印书馆，1961年版，第154页。

　　[5]、《政府问责：人大怎能集体失语》，曹伟，《人大研究》，2005年第8期。

　　[6]、《重庆施行行政首长问责制》，张国圣，冯伟宁，《光明日报》，2004年7月4日。

　　[7]、《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，2003年8月16日。[8]、《实施问责制的两个前提》，郭松民，《检察日报》，2004年8月20日。

　　[9]、《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，戴维·奥斯本、特德·盖布勒，上海译文出版社，1996年，第134页。

　　[10]、《政治科学》，迈克尔·罗斯金，华夏出版社，2001年版，第331页。

　　[11]、《争鸣：不应对科学工作者实行“问责制”》，周少锋，人民网，2004年7月6日。

　　http://www.people.com.cn/GB/guandian/1036/2618917.html