农村公路明确了“管家”

　　从2003年至今的3年中，我市展开大规模的农村公路建设，新修5980公里沥青公路和水泥公路。农村公路建设，对农村经济社会发展起到巨大的促进作用。今年年底，农村公路建设任务基本完成以后，如何管好农村公路，保持农村公路安全畅通，使其在建设社会主义新农村中能够长期发挥作用，是各级政府和交通部门面临的重大课题。

　　日前，我市制定出台了《济南市农村公路管理条例》(以下简称条例)，将于明年1月

　　规范管理农村公路的需要

　　到2005年底，全市共新建、改建农村公路2368条，总长达5980公里，95.8%的行政村新修了沥青或水泥公路，267万农民直接受益。“村村通公路”目标已经基本实现。

　　新公路给农村带来很多实惠，也带来如何管理养护的课题。根据国家现行法律，农村公路按行政级别分为县道、乡道和村道，国家《公路法》对县、乡公路管理的规定比较原则，对村道的管理则没作任何规定，占农村公路约一半的村道的管理处于无法可依的状态。由于管理不到位，农村公路上出现了一些不良现象。

　　农村公路管护提上重要日程。我市按照地方性法规的立法程序积极运作，经过近一年的努力，《条例》日前得到了省人大常委会批准。这个法规基本解决了农村公路由谁养护、由谁管理、由谁出资的问题，具有鲜明的地方特色。这部条例的出台和实施，为我市依法使用、依法养护和依法管理农村公路创造了良好的法制环境。

　　“农村公路”内涵增加

　　“农村公路”的概念是近几年随着国家大规模实施“村村通公路”工程出现的新词汇。《条例》规定，农村公路是指符合国家规定技术等级的县道、乡道、村道及其附属设施。

　　国家交通部规定，公路按技术等级分为一、二、三、四级四个级别，如果按行政等级则分为国道、省道、县道和乡道四个级别，并没有“村道”这一级。近年来，国家专门拿出大量资金，补助县、乡公路改造，同时很多本来供农民日常生产生活使用的道路和机耕道，经过改造修建成沥青或水泥路面，成为符合国家四级或四级以上标准的公路。“村道”概念由此开始出现。

　　所谓“县道”，是指县级政府所在地连接各乡镇的公路和不属于国道、省道的县际之间的公路。所谓“乡道”，是指乡级政府所在地连接主要行政村和不属于县道以上的乡与乡之间的道路。所谓“村道”，是指连接一个或数个行政村、与乡以上公路相连接的公路。目前，社会普遍把县道、乡道和村道统称为“农村公路”。

　　农村公路养护分类详细

　　农村公路养护是通过保养、维修、预防和修复灾害性损害，保持农村公路原有技术状况。《条例》规定，农村公路养护分为大修、中修、小修工程和日常养护。

　　大修工程是对农村公路及其沿线设施的较大损坏进行周期性的综合修理，以全面恢复其原技术标准。大修工程主要有：改善农村公路线形，补强或加宽路面，桥梁加固，大桥支座及伸缩缝的修理和更换，隧道的通风、照明、排水、防护设施的更新或加固等。

　　中修工程是对农村公路及其沿线设施的一般性损坏部分进行定期修理加固，以恢复其原有技术状况的工程。中修工程主要有，路基局部加宽或改善，全面维修挡墙或护坡等防护设施，整段开挖边沟、加固路肩，沥青路面罩面，修理更换桥梁构件，更换和设置标志牌等。

　　小修工程是对管养范围内的农村公路及其沿线设施的轻微损坏部分进行修补的作业，主要有修补坑槽、填补路基、整理路肩、疏通边沟等。

　　日常保养是对管养范围内的农村公路及其沿线设施经常进行保洁清扫和维护保养的作业，主要有修剪花草、清除杂草、清扫路面、清洗标志牌等。

　　农村公路养护责任主体明确

　　所谓农村公路养护责任主体，通俗一点说，就是农村公路养护具体由谁来组织实施。

　　《条例》对农村公路养护责任主体是这样规定的：“章丘市、历城区、长清区、平阴县、济阳县、商河县行政区域内县道的养护由其交通主管部门负责组织实施;历下区、市中区、槐荫区、天桥区行政区域内县道的养护由市公路管理机构负责组织实施。”“乡道的养护和村道的大、中、小修工程由乡(镇)人民政府负责组织实施。”“村道的日常养护经村民会议讨论决定后，由村民委员会负责组织实施。”

　　条例规定涉及到四类责任主体。一是章丘市、历城区、长清区、平阴县、济阳县、商河县的县级交通主管部门负责各自行政区域内县道的养护。关于县道的养护责任主体，国家《公路法》规定虽然不够明确，但是其“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作”的规定，可以广义地理解为县道的养护责任主体是县级人民政府交通主管部门。

　　二是市公路管理机构负责市内四个城区范围内农村公路的养护。目前，我市历下、市中、槐荫、天桥四区均有农村公路，但数量不多，四区的政府部门编制序列中均不设县级交通主管部门。如果为此新建公路管理机构，就不符合国家有关规定，这部分农村公路养护按照现行体制仍由市公路管理局直接管理。

　　三是乡(镇)人民政府负责乡道的养护和村道的大、中、小修工程。关于乡道的养护责任主体，国家《公路法》已有明确规定：“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。”村道的大、中、小修工程组织难度较大，村民委员会难以承担，因此条例规定由乡级政府组织比较合适。

　　四是村民委员会是村道日常养护的责任主体。关于村道的养护责任主体，国家《公路法》没有规定。《条例》因此规定，“村道的日常养护经村民会议讨论决定后，由村民委员会负责组织实施。”这样规定既符合村民委员会组织法的有关精神，又明确了村道的养护责任主体。

　　农村公路管理与养护分开

　　根据目前我市农村经济和社会的发展状况及农村公路的实际情况，农村公路的管理与养护应当分开，积极培育统一开放、规范有序、公平竞争的农村公路养护市场，逐步推进农村公路养护市场化。

　　《条例》因此规定，“农村公路养护作业应当逐步推行市场化。大修、中修工程应当按照有关规定通过招投标方式确定养护作业单位，但抢修工程可以除外。小修工程和日常养护可以由养护责任单位择优确定养护作业单位。”“养护责任单位应当与养护作业单位签订养护合同，明确双方的权利义务。”这些规定避免了管养不分的弊端，符合国家关于公路养护管理体制改革的方向。

　　农村公路管护资金来源明确

　　资金来源是农村公路养护和管理的关键，也是各类责任主体和广大农民非常关注的一个问题。

　　就济南市实际情况看，农村公路养护与管理的资金来源应当主要由交通部门的补助资金和地方政府财政资金构成。目前，我市绝大部分农村公路刚刚建成，养护项目主要是日常养护，耗资较多的大中修工程要在三五年以后才会出现。因此，现阶段财政资金对农村公路养护的投入应当主要是县级财政投入。

　　农村公路是各县的重要基础设施，县级政府在今后的财政预算中，应当像支持其它公共设施的建设、维护、管理一样，支持农村公路的养护与管理。

　　县级交通主管部门是

　　农村公路路政管理主体

　　农村公路的路政管理是公路行政管理的简称。《条例》授权县级交通主管部门负责农村公路包括村道在内的路政管理，确立了其农村公路路政管理的主体地位。

　　我市各县级交通主管部门现有82个交通管理所，主要职责是负责辖区内的交通运输市场管理、各项交通规费的征收等。乡镇交管所机构健全，办公场所齐备，配备基本满足工作需要的交通工具。条例赋予其农村公路路政管理职责，避免了因重新设立专门机构而带来的各种工作难度和浪费，使农村公路管理法规能够尽快得以实施。

　　历下、市中、槐荫、天桥四区内农村公路总长度564公里，其中县道长21公里，乡道、村道共长543公里。《条例》规定由市公路管理机构负责四区的农村公路路政管理，既不增设机构，又明确了路政管理主体。

　　村道路产虽然归村民集体所有，但村民委员会的性质决定了其不能承担路政管理的职责。《条例》规定由交通部门统一实施包括村道在内的农村公路的路政管理，利于保障农村公路的统一管理和安全畅通。

　　违反禁止性规定要

　　承担法律责任

　　针对目前出现和今后可能出现的影响农村公路正常使用的现象，《条例》明确规定了在农村公路上的7种禁止性行为，包括擅自设卡、收费、罚款和拦截车辆;从事建筑作业活动;摆摊设点，设置集贸市场及各类经营场所;打场晒粮、堆放物料及设置其他障碍物;挖沟引水、漫路灌溉;焚烧秸秆、堆粪沤肥、倾倒垃圾及撒漏污物;其他损坏、污染农村公路的行为。

　　《条例》还有一个规定，即违反上述规定，给他人财产、人身造成损害的，应当依法承担民事责任。也就是说，《条例》实施后，当事人违反《条例》规定，在农村公路上从事禁止性行为，首先要受到交通部门的行政处罚。如果给使用公路的第三方造成人身伤害或财产损失的，还要对受害人承担经济赔偿等民事责任。