学子论文：经济法视角下的广电业监管

　　摘要

　　广电业传统上是行政监管的范畴，但随着广电业改革的日趋深入，广电产业中的经营性资产需要从宏观调控与市场管理两方面加以管理，本文试图重构广电业监管的价值取向，以经济法的视角探讨广电业的监管。

　　关键词

　　广电业监管价值取向经济法

　　传统理解认为广电业是行政法的调整范围，广电行政主管部门是广电业行政监管的行政行为主体，但笔者认为广电业监管在市场竞争条件下已不是单纯的行政监管，而是对广电业宏观调控与市场管理相结合的经济监管，是一种对社会公共利益负责的监管行为，是对广电产业经营者和广电产品消费者负责的监管制度，所以笔者认为有必要重构广电业监管的价值取向，以经济法的视角探讨广电业的监管制度设计。

　　众所周知，广播电视业中的经营性部分已逐渐实现市场化。制播分离制度实施以后，许多民营外资节目制作公司加入到节目制作市场，节目水准较之以前有所提高，节目内容也丰富多彩，节目形式也变化多样。广告代理制实施以来，广电业的发展时时刻刻与广告联系在一起，广电业的财政结构已不完全依赖国家财政拨款，很大程度上靠广告经营获得经济效益，对于广告的监管当然也不是行政监管，更多的是依靠市场监管。影视制作市场就更不必多言了，在电影电视剧制作、发行、转让版权过程中市场的调节作用显而易见，有市场才会有影视存在的空间。

　　1985年国家在统计分类上，第一次把广播电视列入第三产业。1992年，中共中央、国务院在《关于加快第三产业发展的规定》中将广播电视明确为第三产业。1996年江泽民视察人民日报的讲话中指出：“过去我们的传媒只讲宣传，如今，在市场经济条件下，新闻传媒既要宣传，又要经营。”从国际惯例而言，按照美国最新的“北美产业分类标准NAICS”和欧盟“INFO2000计划”中对产业的定义，电视作为一种产业，连同印刷出版（含软件）、电子出版、电影、录音、广播以及传播、信息服务等等，统称为“内容产业”，是网络经济和传统媒体的很大一个产业。据美国权威金融杂志透露，传媒业在美国是第七大工业，并仅次于电讯业，成为美国增长第二快的产业。从我国实际情况看，富庶的江浙一带，当地政府已多将“三电(电力、电讯、电视)一草(烟草)”列为支柱产业，迅速增长的电视产业，赫然其中。中国的媒介，无论大小，现在大都靠自身的经营取得生存的权利。直白的说，90%是靠广告经营来生存的。已经是呈现一种“准企业”的特点。但是，另一方面，出于宣传管理和意识形态等方面的考虑，广电行业仍属于事业单位性质，这就使之在经营方面只能采取一些表层改革措施，同时，造成了资本进入行业的障碍。

　　但广播电视改革的步伐在一步步加快，市场化程度的加深急需相应的市场管理制度约束。2001年8月中央批转了由中宣部、国家新闻出版署、广电总局起草的《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》。这个意见对广播影视业的改革给予了以下的政策：广电集团要以广播电台、电视台、电影制片厂、互联网站和传输网络公司为主体，广播、电影、电视三位一体，有线无线两台合并。广电集团可以兼赢报刊、图书、音像电子出版和电影生产。从以上这些规定来看，在2002年媒体改革中广播电视的改革力度已进一步加强。2003年12月31日，国务院办公厅颁发了105号文件，其中第10条规定，“鼓励、支持、引导社会资本以股份制、民营等形式，兴办影视制作、放映、演艺、娱乐、发行、会展、中介服务等文化企业，并享受同国有文化企业同等待遇”。此前的一天，国家广电总局颁发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，“允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业”。2004年8月20日，国家广电总局颁发实施了新的《广播电视节目制作经营管理规定》（第34号令）。该令第五条明确规定：“国家鼓励境内社会组织、企事业机构（不含在境内设立的外商独资企业或中外合资、合作企业）设立广播电视节目制作经营机构或从事广播电视节目制作经营活动。”还有该令中的第八条规定：“审批机关应在收到齐备的申请材料之日起的二十个工作日内作出批准或不批准的决定。对符合本规定第六条、第七条规定的，应为申请机构核发《广播电视节目制作经营许可证》；对不批准的，应向申请机构书面说明不予批准的理由。”这一系列广电产业改革政策的实施进一步加深了广电业的市场化程度。

　　在2004年初，广电行业就已经历了市场化的磨砺。1月1日，贵阳电视台、北京金天地影视文化公司和深圳泉来实业有限公司成立的贵州金天地广告节目有限公司正式开始运作。三方协议，贵阳电视台在公司里占40％股份，金天地和深圳泉来各占30％，贵州金天地负责经营贵阳电视台一套和二套除新闻以外的所有节目内容和两个频道的广告经营，负责节目的购销并具有编播建议权，但所有节目的审查权和编播权仍属贵阳电视台；新公司每年上交给贵阳电视台2500万元人民币的保本广告收入（贵阳电视台2003年广告收入2400万元），经营利润由持股三方按照股份比例分成。而在2004年12月29日，由国营的浙江广电集团和民营的浙江广厦集团分别出资51%和49%组成的浙江影视集团正式宣布成立。其核心资产包括浙江影视频道（ZTV—5）的经营权。这两则消息表明中国第一个股份制电视台经营模式的确立，还意味着中国第一个混合所有制影视集团的诞生。

　　另外，在2004年9月27日至29日，由横店集团承办、以“与世界牵手，与时代同行”为主题的2004年中国横店影视博览会开幕。包括广播影视剧交易、广播影视信息网络技术与设备交易、广播影视节目展示交易、影视招商洽谈、影视产业发展论坛、影视人才交流、影视剧本交易、民间文艺和旅游活动等。“这是我国放开举办影视业会展的地方权限后首次举办的影视博览会，也是民营影视企业第一次唱主角的影视节目盛会，更是我国内容最丰富的影视节目交易会（节）。”

　　广电总局也表示广电体制和机制的发展的重点在于：“1、推动产业体制的改革创新，塑造市场主体。要按照现代产权制度、现代企业制度的要求，加快推进广电可经营性事业部分转制和企业的改制重组，培育塑造一批真正进入市场规范运作的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的电影、电视剧和广电节目生产企业。2、要推动流通体制的改革创新，完善市场体系。电影市场方面，要继续深化院线制改革，发展跨地区规模院线，同时积极开发电视播放系统和家庭院线放映系统。在电视剧、动画片和其他广电节目市场方面，要积极开拓播映市场，着力办好中国国际广播影视博览会等重点节展。网络和付费电视市场方面，要积极推进网络整合和网络传输节目分类改革，通过多主体开办、多方式运营、多家网络公司提供服务，建立竞争有序的数字付费电视市场体系，促进网络和付费电视业务健康发展。3、要推动投融资体制的改革创新，放宽市场准入。要逐步加大广电市场的开放力度，降低准入门槛，广泛吸纳各种力量投资参与广电产业发展。一方面要积极推进广电产业领域公有制经济的多种有效实现形式，培育和发展股份制的电影企业、电视剧企业、节目制作公司和网络公司，鼓励有条件的企业上市，要在资本市场形成有一定分量和影响的“广电传媒板块”。另一方面要重视和扶持民营资本进入广电产业领域发展，凡是法律法规未禁入的领域，都要允许民营资本进入或参与。4、要推动内部机制改革创新，增强内部活力。要进一步推进劳动人事、收入分配和社会保障三项制度改革，加强成本核算和收支管理，实行全员聘用制度，拉开分配档次，真正建立起竞争、激励和约束机制。要根据广电的特点和规律，在频道频率专业化对象化改革的基础上，积极实行频道频率化管理；在实行栏目、节目（电视剧）制片人制的基础上，积极推行频道频率总监制。”

　　可见，广电产业正以前所未有的宽泛的市场竞争主体性质参与国内乃至国外的市场竞争，广电业的市场准入制度、市场监管制度、市场退出制度需要进一步完善。而要从根本上认识广电业监管制度，就必须明确广电业监管的价值取向。广电业监管是针对广电产业经营者的监督管理，也是对广电产品消费者的权利保护，制作者经营者是确定的，而消费者是不确定的广大受众，这种非对等的非确定的平等主体之间的关系，是在市场经济条件下，基于社会化大生产、大市场而形成的一个巨大的相互依存的、相互交叉的"网络"状的具有开放性、非对等性、非确定性、社会本位性等特点的关系。这正是经济法所调整的社会关系。

　　经济法的调整对象有一部分就是这种非对等的非确定的平等主体之间的关系。例如，经营者与消费者之间的关系，假设经营者甲制作的医疗药品广播节目，恰巧消费者乙听了广播，并购买了此商品，造成了损害。这种关系实际上就是非对等的非确定的平等主体之间的关系。因为消费者是不确定的，这次可能是乙，下次可能是丙，再下次可能就是张三或李四了。只要节目经营者制作者传播的讯息失真，他的侵害对象就是不确定的，实际上，他就是侵害社会整体利益，故而，这种关系是应由经济法来调整的。

　　在现代市场经济条件下，社会主义市场经济体制要求将"看不见的手"与"看得见的手"有机地协调起来发挥作用，促使国民经济健康发展。社会主义市场经济宏观调控的总目标是：实现社会总需求与总供给的大体平衡，促进经济结构的优化，保证国民经济的持续、快速的健康的发展。其基本目标是：物价稳定、经济增长、充分就业、国际收支平衡等等。很显然，要实现宏观调控的目标，必然地需要政府的参与，必然地需要行政权的介入。而行政法是规范行政主体行使行政权的法律，广电业中行政主体是事业单位性质的电台电视台，但这仅是广电业中的输出机构，广电业中的“内容产业”，制作广电节目的机构才更具有市场主体性。而经济法是国家代表社会利益对市场主体进行规制与对社会经济进行调控的法律。广电业中的“内容产业”主体—国有、民营、外资节目制作经营机构正需要这种法律加以规制，才能更好的适应广电业市场的发展。

　　宏观调控手段主要有以下几种手段。计划调控手段：国家计划调控手段有指令性计划与指导性计划两种。经济调控手段：国家根据宏观经济规律的要求，通过运用经济杠杆来调节各方面的经济利益，并以此影响市场主体的活动，实现管理国民经济的目的。法律调控手段：国家不作为法律关系的一方主体的国家为了保护社会总体利益，通过立法对市场主体行为进行规制的手段。这种法律实际上就是调整非对等的不确定的平等主体之间的关系的那部分经济法。行政调控手段：国家经济管理机关凭借行政权，通过制定经济行政法规、规章和下达指标、命令等抽象行政行为干预经济或通过行政处罚、行政许可、行政强制、行政指导等针对具体市场主体而为的具体行政行为管理市场，进而达到调控目的的一种手段。对于以上四种调控手段，从严格意义上说，除了法律调控手段本身就是法律外，其他各种手段都是需要制定法律加以规范的。由于宏观调控的本身就是为了维护社会总体利益，这种宏观调控的法律规范也相应地是以社会利益为本位的，因而，通过以上各种手段发生的调控关系都是属于经济法的调整范围。

　　而行政法是调整行政主体在行使行政权过程中所形成的各种社会关系，一般而言是行政主体与行政相对人的关系。经济法与行政法的利益本位不同，各自规范的指向对象有所不同。行政法对"行政调控经济关系"的调整，是基于国家利益本位，对行政权的自律与控权，规范指向的对象是行政主体。这一点可以从行政诉讼中得到证明，那就是被告永远是行政主体。经济法对"行政调控经济关系"的调整，是基于社会利益本位，为了维护社会利益，赋予政府对市场主体与社会经济进行一定的管理调控的行政权，它规范的指向对象一般是市场主体。广电业监管不是对行政主体的监管，而是对广电市场主体的监管。传统认为广电业监管是行政监管有待进一步商榷。社会本位才是广电业监管的价值取向。

　　可见，经济法是社会利益本位法，其基点是维护社会利益，为此，立法上多为市场主体（特别是市场经营主体）设定了各种各样的义务，其中，很多义务是的对全市场、全社会担负责任的。如对产品质量的负责、对广告的负责、竞争要合法正当、要保护环境等。这种义务对世性正是经济法的社会利益本位的体现。广电产业存在的价值是传播更多有宜于社会发展，满足于公众精神生活需求，是源自对社会利益公众利益的保护，广电媒体社会守望者的舆论监督作用更加说明了这点。广电业提供的广电产品质量就是广电节目内容的好坏，广电业中的不正当竞争也要予以规制，广电业中的事业集团经营性资产的运作也需要专门法规制，比如对于中央电视台的经营性资产就应由相对应的特别法加以规制，对于广电市场准入制度、市场交易制度、从业人员管理制度、市场退出制度都应规制。以社会本位为广电业监管的价值取向，从宏观调控与市场规制两方面加强对广电业监管的立法。

　　（作者单位：山西财经大学2003级经济法研究生班）

　　参考文献

　　1、《经济法教学参考》史际春人大出版社2002.2第一版

　　2、《国家广播电影电视总局、中华人民共和国商务部令（34号）》广电总局网

　　3、《中国广电改革发展的基本思路》朱虹人民网2005.9.12

　　4、《法理学》孙国华人大出版社1999.11第一版

　　5、《媒介经济学》郭庆光华夏出版社2004.1第一版