规范行政强制城管如何执法

　　编者按

　　2005年12月24日，行政强制法草案提请第十届全国人大常委会第十九次会议初次审议。行政强制法草案一时成为民众关注的焦点。

　　据介绍，这次行政强制立法的指导思想有两个方面：一是赋予行政机关必要的手段

　　城管执法部门是和老百姓接触最多的行政执法机关之一，行政强制立法对城管执法将产生怎样的影响？会给行政执法带来怎样的变革？本网今明两天分上下两篇推出“行政强制立法与城管执法”报道。

　　报道策划 张鑫 采写 本网记者 陈晶晶

　　制止乱贴广告被打城管队员诉说委屈

　　1月4日，记者见到了北京市大兴区城管大队直属队队员李明(化名)。

　　采访李明有两个初衷：一是行政强制法(草案)10天前提请第十届全国人大常委会第十九次会议审议，草案中某些限制城管的条款成为社会关注的热点；二是半个多月前，作为城管队员的李明因为制止他人乱贴小广告被打伤。

　　李明和记者谈起被打的遭遇时，依然悲愤难当。他摘下绒线帽让记者看伤口。4.1厘米长的伤口，缝了12针，新长出来的嫩肉微微发红。因为伤口怕风，李明也成了队里惟一一个穿着城管制服、戴着绒线帽而不是大檐帽的队员。

　　李明告诉记者，那是一个周六，早晨还不到8点半，李明在玉泉营车站等车，碰巧看到一个小伙子往站牌上贴某KTV招聘保安之类的小广告，李明想都没想就劝说他不要乱贴小广告。

　　“跟我争了两句他就走了，我接着等公车，没想到他会突然从后面给我一棍子。”当时，年轻气盛的李明不顾伤口疼痛，硬是自己把那人摁倒在地，并打了110报警。

　　被李明当场摁住的山西小伙子被派出所拘留15天后，放了。派出所说，不够轻伤就判不了刑，李明可以提起民事赔偿，而派出所能提供的也只有这个小伙子山西老家的地址。

　　“我心里真是别扭啊，”事情虽然过去了，但李明的心情并没有平复：“城管执法经常被老百姓说难听的，小商贩把路口堵了，我们不去，群众举报；去了，又有群众说风凉话。这些委屈我都能忍受，但被打我是第一次遇到，一点没想到。”

　　记者了解到，像李明这样的城管队员在执法过程中挨打受骂的事件并不少见。

　　有媒体报道，就在1月1日，浙江省象山市城管大队队员在阻止沿街摆卖甘蔗的摊贩时，被摊贩挥刀砍伤；近日，北京市西城区人民法院也刚刚判决一起摊贩群殴城管队员的案件，卖盗版光盘的小贩徐某等5人被法院以妨害公务罪分别判处有期徒刑2年至1年半。

　　城管执法队员挨打的消息和行政强制法草案的提请审议，使得人们把目光再次聚焦到一直以来颇具争议的城管执法上。

　　据记者了解，目前城管执法具有14项职能，具体包括市容环卫、道路交通秩序、停车管理、环境保护管理、施工现场等。此次提请审议的行政强制法(草案)对城管的这些工作职能都有涉及。那么，行政强制法(草案)究竟会对处于第一线的基层执法部门产生怎样的影响？能否解决城管执法过程中的老大难问题，保护城管队员们在执法时不受人身侵害？城管队员对草案又有何看法呢？带着这些问题，记者采访了某城管综合执法局法制处张处长。

　　看似抄摊实为登记保存取证调查七日后可领回

　　“抄摊”是让城管们背负骂名的一个重要原因。此次草案规定，在市容监管中，除违禁物品外，行政机关不得扣押经营者经营的商品。

　　张处长告诉记者，其实老百姓对城管“抄摊”有很深的误解。“大家都知道随意摆摊是不合法的，虽然有人迫于生计随意摆摊，但这样往往影响市容，阻碍交通，给公共利益带来损害。我们执法时都会先告知他们随意摆摊是不合法的，劝他们收起来，可这些人为了赚钱还会再次摆摊。”

　　“为了起到执法效果，我们只有把随意摆摊人卖的物品进行登记保存，把这些物品作为证据，并告诉摊主，在7天之内，来执法机关协助调查后，可以取回物品。”张处长说。

　　“然而，旁人看不到执法人员三番五次对乱摆摊人员的警告和规劝，只看到执法人员扣押贩卖物品的情形。人们看不到我们执法经过一定程序并且当事人最后还能把物品取回，而只看到所谓的‘抄摊’。”张处长无奈地说。

　　张处长告诉记者，即使他们采取罚款措施也不能够起到作用，因为这些人生活条件都不是很好，要么没钱，罚款得不到执行，有损行政公信力；要么罚了钱，他们会变本加厉再摆摊把钱给赚回来。

　　制止夜间扰民跑五六趟责令改正通知难起良效

　　此次草案规定行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施。这一规定对城管的执法又会产生什么样的影响呢？

　　张处长告诉记者，城管经常接到居民们关于夜间施工扰民的举报，而按照有关规定，城管在接到举报后，必须赶到现场制止。“老百姓要求我们让这些施工单位停工，但我们并没有什么有效的措施，按照规定只能发一个责令改正的通知。我们去了，施工单位便不施工了，但等我们刚一走，马上又动起工来。这样我们执法队员一晚上跑五六趟也解决不了问题”。

　　张处长认为，责令改正这种执法措施，对于城管执法效果并不好。如果夜间不及时制止施工扰民行为，受侵害的是大多数的附近居民。其实，对付这种夜间非法施工的单位可以通过降低资质、年度检查来管理，但是这些都是事后手段，都是由工商部门来决定，“而我们对于居民反映强烈必须及时制止的这种违法目前没有一个很好的手段”。

　　违章建筑一夜间便可建成及时制止损失才能最小化

　　草案规定，实施强制执行应当事先进行督促催告，强制拆除违章建筑，除法律另有规定外，由行政机关依法申请人民法院执行。

　　张处长对记者说，关于强制拆除违章建筑，城管要事先同规划部门进行沟通，认定是不是违章建筑，然后调查取证、谈话，最后报区县政府批准后，发出强制拆除通知，才能够强制拆除。这些程序下来需要3到5天的时间，而这些违章建筑往往只需一个晚上就能盖好。“试想，按照这次行政强制法（草案）提出的适当原则，即以最小损害当事人的权益为限度考虑，是在违章建筑没有建成前我们采取有效措施制止损害小，还是经过一系列程序后违章建筑已经建成后，再进行强制拆除好？显然，如果我们能够暂扣其施工工具的话，避免当事人建好房屋后再拆除，才能够最小损害当事人的权益”。

　　行政机关治理软和乱还需赋予必要强制权

　　张处长对记者说，城管机关的行政强制措施目前只有强制拆除和暂扣，但不管措施怎样，都应该有国家的强制力来保障。此次审议草案时有关人士称，行政强制法要治理软和乱，对于行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能有效制止，行政决定不能得到及时执行，应该进行保障。因此，“根据我们实际执法面临的问题，从更有利于一线执法人员及时运用法律赋予的手段执法出发，相关条款是否应该更灵活一些？”张处长说。

　　对规范行政强制行为，张处长提出了两条建议：

　　第一，在赋予法院行政强制执行权的同时，能否给予行政机关必要的行政强制权。据相关统计，城管执法每年要处理13万件小广告案件，如果都交给法院执行局来予以行政强制执行的话，不符合现实情况，法院也没有那么多的人力物力去执行。

　　第二，按照法律保留、法律优先原则设定行政强制权后，是不是更应该规定针对不断变化的违法行为，对省市地方政府进行法律授权，使其根据形势变化来设定行政强制权力。建议通过这种授权，除了人身权利之外，可以对当事人的财产进行必要的行政强制，如查封和暂扣，这样也可以保障执法人员顺利调查取证。

　　“我们真是希望有关方面能够听取基层部门的建议，对草案进一步修改，明确查封扣押等限制性措施。”张处长说。

　　（责任编辑 郑剑峰）