防止部门利益法制化需各方博弈

　　放言天下

　　周志坤

　　去年12月27日，广东省人大常委会副主任钟启权在广东省立法工作会议上说，当前，政府机关部门在立法过程中存在的“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则

　　其实，“利益部门化”、“部门利益法制化”，不独经济发达的广东如此，我国其他省份也普遍存在这个现象；不独中国如此，放眼世界各主要发达国家的发展历程，也曾普遍存在这种部门利益影响立法的情况。究其根因，在于现代化工业社会是一个复杂而精巧的庞大系统，国家行政管理部门也因此而承担起越来越多的十分专业化的公共管理与公共服务之责。这使行政部门占有极为丰富的专业信息，形成了相对于普通选民和一般立法工作人员的信息不对称，从而在立法过程中占据了非常有利的地位，使部门利益法制化成为可能。《反垄断法》、《破产法》、《公务员法》、《治安管理处罚法》、《证券法》等不少法律草案，大都由国务院法制办先行委托某一政府部门行使起草权，莫不证明了这个道理。

　　从这个角度来讲，实现立法活动公开化，以消除业已存在的信息不对称，是揪出立法草案中部门利益“猫腻”的根本之道。广东省近日在《广东省地方立法条例》中规定，法规草案必须发送30名以上省人大代表征求意见，并要求建立草案三次审议程序。这对于防止部门利益干扰立法，具有一定作用。但是这些规定把立法草案信息的公开限于人大代表的范围之内，考虑到现代社会的复杂性、立法内容的广泛性和人大代表本身的“非职业性”，人大代表所掌握的信息极有可能仍不足以“剔除”草案中的部门利益。因此，消除信息的不对称，破除“掌权者”说了算的“怪象”，还须借助于普罗大众“群策群力”。

　　镀金时代的美国，立法活动曾经深深地被某些部门利益“俘获”，但是随着农民、工人、妇女、学者等利益集团组织化与崛起，他们安排专职代理人旁听议会的立法辩论，并将议员的投票行为记录在案，以为换届选举之参考；他们还发动了争取复决权的运动，以争取公投决定立法机关所通过之法案应否成为法律的权利；此外，扒粪运动使一系列立法活动的黑幕交易暴露到了选民面前。纵观世界主要发达国家的历史经验，通过公开的立法听证、立法公示、公民立法创制权与复决权等制度，实现利益各方尤其是农民、工人、妇女、消费者等弱势群体的有效参与，是防止部门利益“俘获”公共利益的有效方法。

　　反观我们，选民通常不知其代理人以何种理由投了何票，宪法41条所规定的建议权并没有以创制权、复决权的形式制度化，立法听证会则易沦为一种过场。实现立法活动程序化、公开化，使其接受包括政府部门在内的各个利益方的监督与进言，从而使实现利益各方的信息交流、达到对称，形成各方利益的共存共荣，以做到真正的公共立法，我们还有许多地方需要学习。