《瞭望新闻周刊》：就业新政策为普惠制奠基

　　文/《瞭望新闻周刊》记者杨琳实习记者王亚男

　　进城务工人员从2006年第一天开始，将首次与国企下岗失业人员一样，享受到城市公共服务就业机构所提供的免费职业介绍等服务。

　　2005年11月，国务院下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（以下简称

　　新政策重点不变

　　作为对2002年积极就业政策的调整性文件，新的积极就业政策在继续突出再就业和企业职工安置这个工作重点的同时，扩大了政策覆盖范围，增强了政策的可操作性，增加了投入力度，从而使失业者得到了更多的服务和实惠，呈现出承前启后的突出特点。

　　国企下岗职工再就业一直是近几年我国就业工作的重点和难点。迄今为止，全国2300万国企下岗职工中约有2000万人实现了再就业。但再就业质量不高，随时可能再失业。今后3年，国有企业实施关闭破产还需安置360万职工；辅业改制约有300万职工需要分流安置。在这种背景下，《通知》仍将今后几年就业再就业工作的重点，确定为解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题和重组改制关闭破产企业职工安置问题，体现出很强的政策延续性。

　　虽然工作重点保持不变，然而3年来我国的就业形势已经发生了一些变化，一些具体的管理制度也需要完善。因此，调整后的积极就业政策体现出了几大变化。

　　●政策覆盖范围明显扩大。这首先体现为政策惠及的人员范围有所扩大。比如，再就业扶持政策的范围，除原来的国有企业下岗职工、国有企业失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员和享受最低生活保障并且失业1年以上的城镇其他失业人员，还特别新增了国有企业所办集体企业的下岗职工。长期以来，国有企业下岗失业人员与厂办大集体企业职工的扶持政策差别较大，在基层引发的矛盾也比较突出。将这部分人群纳入政策的惠及范围，等于增加了400万扶持对象，财政投入也将相应大幅增长。

　　再如，免费职业介绍和职业培训补贴的对象范围增加了厂办大集体企业下岗职工、进行失业登记的其他人员，以及进城登记求职的农民工。这是农民工这一数以亿计的庞大群体，多年为城市提供价格低廉的劳动力服务以来，第一次享受到城市提供的免费就业服务。还有，政府提供贷款贴息的对象除了以前规定的持《再就业优惠证》的人员之外，也相应增加了城镇复员转业退役军人。劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣研究员指出，优惠政策涉及人群范围的扩大，说明我国政府将对公民就业承担更多责任。

　　●细化管理，优化调控效果。通过对既有制度的补充和完善来增强政策的操作性是《通知》的另一大变化。比如在税收优惠方式上。对于失业人员个人的税收优惠方式，从原来的没有限额改为在规定限额内按4个税种依次减免；对于用人企业的税收优惠方式，由按比例减免调整为按实际招用人数定额依次减免。这一规定较之以前更能调动企业吸纳下岗职工的积极性，特别是对吸纳下岗职工人数较多的大型企业来说增强了政策的公平性，以及制度的调控力度。

　　再如补贴方式和补贴项目的变化。《通知》规定“改培训免费为培训补贴的方式，并要根据培训质量和培训后就业情况给予补贴”，这样更有利于各地方的培训工作落到实处，而不是流于形式和走过场。

　　●增加医疗保险补贴，提高保障水平。《通知》对持《再就业优惠证》的人员的补贴项目，在原来养老、失业保险的基础上增加了医疗保险，主要目的是解决再就业者“病有所医”的问题。目前，再就业人员中因病致贫、因病返贫的现象比较多，下岗失业人员中很多人年龄比较大，增加医疗保险补贴，将使他们的生活更加稳定。莫荣表示，增加医疗保险补贴是对再就业人员的一种切实的帮助，体现出政策更人性化的特点。

　　此外，对持《再就业优惠证》的人员通过初次技能鉴定的(限国家规定实行就业准入制度的指定工种)，《通知》还规定可给予一次性的职业技能鉴定补贴，意在鼓励再就业者进一步提高劳动素质，提升就业能力和就业质量。

　　●建立就业与社会保障的联动机制。增加医疗保险补贴；对持《再就业优惠证》的“4050”人员（指年满40的女性和年满50的男性）再提供3年的社保补贴；在东部地区适当扩大失业保险基金支出范围试点等《通知》中的新增部分，展示出一个全新的就业与社会保障联动机制的初步轮廓。据悉，近期还将有一系列促进社会就业和社会保障的政策陆续出台。莫荣表示，就业和社保紧密相关，社会保障工作只有在就业这个平台上才能发挥作用，而且社会保障制度也只有在鼓励就业的基础上才能良性运转。此次《通知》明确提出建立就业与社会保障联动机制，表明国家对这一问题的重视程度已经逐步加深。

　　向就业市场化过渡

　　调整后的积极就业政策中有一个变动非常显眼，即规定“将再就业工作部际联席会议制度调整为就业工作部际联席会议制度”。由此，我国的就业政策开始逐渐脱离短期性的“再就业”问题，转而关注“后过渡期”的长期就业问题，向着促进就业市场化的方向迈进。

　　在国务院众多的部际联席会议中，再就业工作部际联席会议是公认的效率较高，也是各部门协调政策，解决问题最多的一个会议。这一有着部际联席会议的中心工作由“再就业”改为“就业”，一字之差却体现着3年来我国就业形势的变化，也大大拓宽了工作的范围和视野。

　　2002年积极就业政策出台之前，就业工作的当务之急是配合国企改革，解决两千多万下岗职工的再就业问题。这虽然难度很大，但是目标相对比较单一。3年后的今天，我国就业形势中除下岗职工问题外，青年就业、复转军人就业、女性就业、农村富余劳动力转移就业和失地农民就业矛盾等总量性问题、结构性问题也日益凸显，整体就业形势愈加复杂。

　　对此，中国人民大学劳动人事学院劳动力市场系系主任丁大建副教授指出，《通知》在抓好下岗失业人员这一重点工作的同时，也规定要努力做好城镇新增劳动力的就业工作、高校毕业生就业工作，以及农民工就业等问题。这说明积极就业政策已经作出一个方向性的调整，即从“再就业”问题走向整个社会的就业问题。

　　根据《通知》，自2006年起，各地政府已正式将包括失业调控和推进城乡统筹就业等在内的整体就业工作纳入政绩考核的重要内容。

　　就业政策走向普惠和长效

　　专家认为，调整后的积极就业政策在巩固再就业工作成绩的基础上，真正意义上的社会就业工作将在更大广度上逐步铺开，普惠制和长效机制将是我国就业政策的未来走向。

　　考虑转轨问题、为未来政策做好铺垫，努力建立政策的长效机制，这在调整后的积极就业政策中非常突出。根据《通知》，只有失业人员享受扶持政策的期限是再使用3年。莫荣指出，除此之外，其他如公共就业服务机构为进城登记求职的农村劳动者提供免费的职业介绍服务，统筹城乡就业，建立管理服务体系，改善农民工进城就业环境，完善保障机制，城乡一体化劳动力市场等政策，都是长期实行的政策，在3年以后依然可以使用。这实际上已经开始向“普惠制”转变。

　　从《通知》对积极就业政策所作的具体调整中，可以看出下一步我国就业工作的政策走向和指导思想。即按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，落实“十一五”时期国民经济和社会发展规划，将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置。进一步贯彻落实“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针，在重点解决好体制转轨遗留的再就业问题的同时，努力做好城镇新增劳动力就业和农村富余劳动力转移就业工作，有步骤地统筹城乡就业和提高劳动者素质，探索建立市场经济条件下促进就业的长效机制。

　　调整后的积极就业政策，将在未来3年甚至更长时间内影响我国的就业形势。专家认为，它将有利于把城镇登记失业率控制在一定的可接受的范围之内，并有效减少城市贫困现象。□

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