摆脱窘境 谁为审计结果公告助力

　　 审计法对审计公告应做原则规定

　　  建立和完善审计结果公告准则制

　　 制订细化审计结果公告操作指南

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　　本网记者 郄建荣

　　2005年12月28日，浙江省嘉兴市审计局向社会公布了“市体育彩票公益金管理使用效益审计”的审计结果，这是该局首次以审计公告的形式向社会公布审计结果。嘉兴市审计局局长许洪明表示，这标志着嘉兴市正式实行审计结果公告制度。

　　嘉兴市的做法，与审计署审计长李金华公布的那些被媒体称为“审计风暴”的事情相比，似乎有些“不够分量”。然而，李金华曾经提出，“到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家工作秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告”。嘉兴市的做法可以说是为实现这个目标而迈出的一步。

　　公告审计结果何时看到问责

　　据了解，从2003年12月15日，审计署在其官方网站上首次发布“关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告”。截至2005年9月28日，审计署共发布了12个审计结果公告。

　　在《2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，国家发改委由于投资管理方面的问题已被5次点名；国家体育总局、国土资源部、卫生部等近十个部委则被再次点名。

　　从媒体连篇累牍的报道中，可以看出公众对于“审计风暴”的关切、审计公告的作用以及效果。审计结果公告的发布，从某种意义上说，为纳税人了解税金使用情况提供了惟一渠道。此外，更起到了遏制腐败、减少犯罪等作用。

　　然而，公众在透过审计结果公告看到希望的同时也感到失望和遗憾。一些在公告中被多次点名的政府部门，我行我素，公告之后公众所期盼的“问责风暴”迟迟没有刮起来。“风暴年年刮，刮过就没事”，“如果是这样，公告了又有什么用？”

　　透明度不够强尚存风险禁锢

　　“现行审计结果公告制度存在一些必须面对的问题。”审计署驻沈阳特派员办事处的郭会秋、董德新告诉记者，从数量上看，我国公开发布的审计结果公告不到全部审计项目的10%。审计公告的范围远没有达到社会所期望的水平；从内容上看，审计公告披露的问题过于笼统，没有全面反映查出问题的具体情况。到目前为止，政府预决算审计结果公告和经济责任审计结果公告都还没有发布。中央财政预算执行审计结果公告的透明度仍不够强。

　　据湖北省审计厅厅长高林介绍，目前，审计机关对外公布审计结果大体有3种形式：一是根据审计法的要求，每年由审计机关代表政府报告上年度财政预算执行情况的审计结果。二是根据审计机关的自行判断，将审计发现的一些典型问题通过报纸、电台、电视台等媒体向外披露。三是采取公示的方式，将审计事项及审计结果向被审计单位公布。

　　高林说，通过这些方式公告审计情况，在一定程度上树立了审计权威，但离法治要求还有相当大的距离。

　　差距之一是，审计公告的内容大多数未涉及实质性问题。如每年向人大报告的审计情况，往往要经过审计机关、政府层层审核，很多问题在审核把关中被截留。目前已对外公布的审计情况，往往只是粗线条地披露几个问题，实际上并没有全面如实地反映审计情况。高林认为，在现行审计体制下，审计情况上报难的问题始终没有得到很好解决。

　　差距之二是，审计公告操作比较随意。在公告主体上，没有统一的要求；在公告方式上，主要是审计机关主动公告，至于公告什么，何时公告，主动权掌握在审计机关手中。高林说：“在审计执法实践中，审计机关除了每年向人大报告工作有相对固定的时间和要求外，其他公告方式目前还处在比较随意的状况，没有法定的要求，没有固定的载体。”

　　“审计公告存在风险，但我国防范审计公告风险机制尚未完全建立，也没有完整的审计特别报告制度。”郭会秋、董德新告诉记者，尽管宪法、审计法对审计公告制度的实施作出了原则规定，但是，要想有效实施这一制度仍存在诸多禁锢。“一个审计结果公告的发布，至少要过两道关：被审计单位签字和审计署主管部门的认可”。

　　规定缺乏统一性制度设计不完整

　　随着李金华提出的2007年目标的日益迫近，特别是审计结果公告发布密度以及发布力度的不断加强，审计结果公告所面临的法律窘境逐渐显现出来，缺乏相应的法律保障已成为审计业内人士和专家的普遍担忧。

　　凭着多年从事审计工作的经验，高林认为：“从法律层面看，审计结果公告存在3方面的问题。”

　　一是缺乏可操作的法律依据。高林说，近几年，围绕审计结果公告，审计署出台了4个规范性文件。这些规范性文件在立法层次上属部门规章，其法律位阶和效力低于法律和行政法规。虽然审计法及实施条例对审计结果公告制度作了规定，但规定得非常原则，不利于审计结果公告的严肃与稳定。

　　二是审计法律和规范性文件对审计结果公告的规定缺乏统一性。高林说，现行有关审计结果公告的制度、办法和准则等有关条文中，有的条文用语不规范，难以准确地表达立法本意；有的制度与规定之间缺乏协调，措词不统一。如《审计机关公布审计结果准则》第一条所述“根据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计基本准则》……”而审计基本准则中根本就没有公告审计结果的条文表述。

　　三是有关制度内容不够完整。如《审计机关公布审计结果准则》，高林认为，缺乏适用范围、基本原则、法律责任、制裁措施、监督与救济等条文。关于审计结果公告在法律表述上使用用语的模糊，如审计法对“公布”审计结果采用了“可以”的表达，致使公告审计结果成为带有任意性的自由裁量行为，弱化了审计结果公告的法律刚性。

　　审计公告如何保障专家设计保护体系

　　“由于审计结果公告的法律规定严重滞后，长此下去势必影响审计结果公告工作的开展。”多位业内人士与专家向记者表达了共同的看法。

　　高林认为，审计公告的法律法规体系至少应有3个层次：一是审计法对审计公告应作出原则性规定。在审计法的修订中应设立专门条款，明确审计公告的主体、内容及总体要求。二是建立和完善审计公告准则。按照审计法的要求，对审计公告的指导思想、总体原则、程序、具体内容、责任及救济等进一步细化。三是制订审计公告操作指南。在公告准则确定的条款下，对审计公告的具体操作办法进行规定，以便于实际操作。

　　至于公告的内容，高林认为，也必须从法律上予以明确。她认为，审计结果公告内容可参照国际现有成功经验，至少应包括审计发现违反国家规定的财政财务收支行为及其处理情况、严重损失浪费问题及其处理情况等审计事项；同时，对模范遵守国家财经法规的单位和个人、经济效益好的单位也应进行审计公告。

　　山东省审计厅的王谦华提出，审计法中有关审计公告结果“可以公布”只是审计机关的法律权利，而非法律义务；它是一种软约束，这种软约束给了审计机关自由载量权。审计法中“可以公布”的规定应修改为“应当”或者“必须”。只有这样，才能把审计机关的法律权利变为法律义务。中南财经政法大学李伟、施家芳甚至提出，法律中应明确规定，审计结果必须公告，不公告就是违法。

　　(文中审计业内人士的看法为个人观点，不代表审计署)

　　（责任编辑 郑剑峰）