毛寿龙解读《国家突发公共事件总体应急预案》(2)

　　[yuandatou]：应当如何处理处置突发事件和浪费公众资源的关系？《国家突发公共事件总体应急预案》的实施会不会给浪费提供了法律依据？

　　【毛寿龙】：每一次处理突发事件，我们都会发现有一个比较典型的现象，刚开始的时候，物资准备不足，但是在处理危机过程当中，往往是投入的物资太多，最后导致极大的浪费。当然，这种浪费是有理由的，因为在危机时期，人们一般不会去想成本问题。所以

　　[全心全意为领导服务]：那预案里有没有规定处理公众突发事件的时候，先把欺下瞒上，损害百姓利益酿成事件的狗官抓起来呀？

　　【毛寿龙】：预案规定了一些责任体系问题，如果有些官员没有及时上报信息，也没有把信息通报老百姓及相关单位，即使没有损害老百姓，也是需要承担行政责任的。如果，涉及到渎职问题，那么还会追究他的法律责任。预案本身主要是规范各级政府如何应对突发的公共事件。它的重点还不是去惩治不负责任的官员，当然相关条文还是有规定的。就像这位网友所说，在处理公共事件的时候，先把那些狗官抓起来，这种说法本身不符合法制精神。一般来讲，我们顶多是发现问题了，让他承担行政责任，希望他引咎辞职。真正要处理他各式各样的责任，还需要一系列法律程序问题，而且只能在法律上证实他承担责任的时候，才让他承担责任。尤其是要判一个官员坐牢的时候，肯定首先要有一个司法程序，而且还要让承担法律责任的官员有为自己辩护的机会，只有经过司法程序才能真正落实某个官员需要坐牢。

　　[无名怪兽]：预案好不好，救灾是否有效这一切都需要民众和灾民来评价，但我个人相信，封锁信息是预案重要内容之一？

　　【毛寿龙】：第一，预案好不好，救灾是否有效，评价应该是多方面的。最重要的评价就是能不能有效的应对突发的公共事件，度过危机。如果做不到这一点，再好的预案也是没有用的。这是结果上的评价。在应对突发公共事件方面，结果好是第一位的。当然，结果好还是不好，有短期和长期之分，有时候我们解决了短期了问题，但是并没有解决长期的问题，有时候我们着眼于长远，但是忽略了当前的问题。所以，好的预案也是能够把短期结果和长期结果一起考虑的预案。第二要评价一个预案好还是不好，每个人可能有共同的看法，但也可能有不同的看法，到底谁有权利来评价一个预案好不好，救灾是不是有效？这方面应该分为多层次的评价体系。一个是专业上的评估，专家会对整个预案进行评估，对整个行动方案进行评估，最后，我们发现公共事件有效应对了，但是实际上，有效应对不是完全根据预案来走的，说明预案可能是无效的，但是我们的实际行动有效的弥补了预案的不足。或者是严格按照预案来做，结果也是好的，那么预案也是有效的，行动也是有效的。这个是属于专业上的评估。就好象一个人生病了，我们医生给出的方案是很好的，或者说是不好的，但两个结果可能都是好的，病人最后病都好了。专业上评估来讲，即使病好了，但是如果药方是不对的，人家是自己好的，那么，从专业上来讲也是失败的。对于危机事件来讲也是一样的，专机评估非常重要。第三、对于危机预案是不是好，对救灾是不是有效，很重要的一个评估就是行政的评估。从行政角度来看，政府是不是有效的意识到了危机的存在，是不是未雨绸缪，是不是在行动的时候注意以人为本，是不是在采取措施的时候，又遵照预案又能够根据实际情况调整预案，在这个过程当中，有没有发生各式各样行政上的事故，有没有出现责任事故等等，行政体系是不是运作有效，行政人员是不是士气高昂，信息沟通是不是灵活畅通等等，都是行政评估的重要标准。第四、突发的公共事件本身主要还是老百姓，老百姓的评价、灾民的评价是非常重要的。预案好不好，老百姓会有一杆秤，一般来讲，预案或者是法律，尤其是重要的法律，在制定过程当中，都会征求各个方面的意见，尤其是灾民的意见，让他们表达一些心声，从中寻找问题。所以，预案的制定，实际上也考虑到民众的需要，我们强调以人为本，同时，也总结非典时期，以及哈尔滨停水事件当中民众的要求，对信息的需求，对于政府有效处理危机的需求，对于惩罚不负责任的政府官员的需求都是根据老百姓的需要来处理的。新的总体预案，也反映了这方面的民意要求，所以是有民意基础的。这个预案应该会得到大家的支持和拥护。当然这个预案到底能不能更好地处理危机，能不能更好地处理突发公共事件，毕竟还是一个等着事故才去处理的这么一个应急预案，实际上真正解决各式各样突发的公共事件，尤其是社会性的、经济性的事件，政府实际上在平时不见得一定要启动预案就可以防止突发公共事件的产生，比如像煤矿，平时加强监管矿难就会少一点，对于自然灾害，我们很难预防，很难阻止，台风来了我们也很难预防，防止它产生发生是非常困难的；地震连预测都很困难，更不用说预防了，但是如果我们平时做好准备，在防御灾害方面，多投入，多思考，多规划，多做预案，即使无法预先防止自然灾害以及各式各样的危机性事件，我们还是可以尽可能地减少损害，最大限度地保护生命财产安全。所以危机管理实际上相当于规划，规划做的好不好，预案做的好不好，与能不能及时有效地处理危机是密切相关的。

　　[悦耳]：在灾难来临时如何避免民众恐慌？

　　【毛寿龙】：每个人平时的时候都是很镇定，但是当生活场景一旦超出平时的范围的时候，每一个人心里都比较紧张，这时候每一个人对信息的要求越来越多，然而信息过多，也可能导致恐慌，因为处理信息的能力，处理陌生环境的能力，都会使得大家心里紧张，平时能力不足，这时候大家都感觉到无助，不知道怎么办。所以这时候，有几种方式要给大家定下来。一种当大家都跟无头苍蝇一样的时候，忽然有个人站出来说，我们应该怎么办。大家都会安静下来，这说明什么？就是说在危机时刻，一定要有有效的领导，如果有镇定的、有效的领导，可以避免民众恐慌，这时候我们的政府是责无旁贷的。所以政府一定要有效，一定要稳定，一定要充满信心，即使问题很艰难，也要充满信心。这样可以避免民众恐慌。

　　再一个在危机灾难来临的时候，一定要给老百姓充分的信息，一开始要给一个非常简单的信息，告诉大家发生了什么事情，然后进一步追加信息，开始的时候，如果不告诉信息，那么老百姓就会猜疑，就会有很多谣言，谣言有真有假，大家都无所适从，强化大家的恐慌心理，如果告诉的信息太多，一股脑全告诉大家，老百姓一下子不知道怎么办好，因为处理信息能力有限。所以，要有步骤、有准备地告诉老百姓各式各样的信息。刚开始是告诉简单信息，然后告诉老百姓核心的信息，政府是如何处理问题的，已经有多少准备，怎么解决问题，相信问题能够得到解决。然后再告诉老百姓非常具体的信息，比如说在什么情况下，你应该怎么做，你周围的信息怎么样，我们刚开始给老百姓的主要是宏观信息，政府怎么做，老百姓知道以后，心里吃了一颗定心丸，但是还是不知道怎么做。比如说一旦发生自然灾害的时候，政府要告诉大家尽可能不打电话，因为一打电话通讯系统就死了，所以大家就知道，我可以不打电话。或者，发生什么症状的时候，每个人情况是不一样的，正常人健康人没问题，但是忽然一个人发生心肌梗塞怎么办，或者生了病怎么办，应该怎么办，平时应该有什么急救的措施，基本的药品应该怎么办？所以信息主要分三个层次。一个是宏观的简要的信息；一个是政府已经怎么采取行动的信息；再一个告诉大家很多微观的信息，这方面信息可能政府忙不过来，但是可以支持民间组织NGO，支持社区组织，包括居委会、居民小组，包括各个企事业单位等等，要多利用社会组织，也要利用志愿者组织，给大家提供各式各样的消息，不至于到了这种时候，大家不知道怎么办好，胡作非为。有些人不知道怎么办，就去抢购，一旦出现抢购的话，政府就着急了，抢购是宣泄心理的方法，很多人心里一紧张就去抢购。抢购就会制造社会性的恐慌。很多行动对个人来讲都是理性的，对集体来讲却是非理性的，这时候政府要提供各式各样的信息，让大家采取对自己对集体都理性的行动。所以像“非典”时候，我们刚开始给出宏观信息，说今天有多少人得病，明天有多少人得病，几点有多少人得病，但是我们不知道这些病人都在哪里，所以大家都人心惶惶，不知道怎么办好，但是如果像香港那样，哪的楼层哪个地点有，看病的时候，哪个医院已经进非典病人了都知道，那么的人就不要去看病了。所以我们不仅给宏观信息，而且要给微观信息，不仅破除谣言而且还要给老百姓提供他自己应该如何采取行动的信息。这样就可以有效地避免民众恐慌，同时让老百姓和政府之间关系有一个良好的互动。

　　[穿长衫而站着的喝酒唯一的人]：俄罗斯设立了紧急情况部，我国如果立法，这类突发公共事件该哪个部门紧急应对？

　　【毛寿龙】：很多国家都有紧急情况的部门，我们国家还没有一个专门的部去解决这个问题。但是实际上，专门成立一个部是不必要的。因为紧急情况各个部门都可能产生，关键的问题我们是需要有一个协调机构，有一个信息集中和流通的行政性的组织，目前就是我们国家的领导小组，但不是国务院的序列机构，是办事性的机构。如果我们成立一个部的话，目前的法律程序来讲是非常复杂的。我们需要全国人大开会决定要不要有一个部，要把这个部的部长选出来。但是我个人认为，专门成立一个政府序列的部是没有必要的。因为应对紧急情况，应对突发公共事件主要是一个协调性的问题。我们现行的体制就是国务院统一领导，各级政府分级负责，各个部门协调处理，然后地方属地管理为主，每一级行政长官承担行政责任，这个体制比某一个职能部门的力量解决危机，这个体制更好一点。

　　[我是开心果]：你怎么看突发公共事件发生后，一些地方行政当局对媒体的控制这一问题？

　　【毛寿龙】：地方行政当局在面临公共突发事件的时候有两难选择的。一个就是及时报告各方面消息，第二个就是不报告消息。报告消息就是有可能在媒体意义上把事情搞大。而且对行政工作来讲造成一定的被动，我们政府官员还不适合在媒体的狂轰烂炸的情况下去有效地解决问题，对地方政府来讲，可控制的媒体比较少，主要是能够控制当地媒体，地方政府官员的这种想法其实是不对的，想通过控制媒体的方法来隐瞒信息，让自己在工作当中争取主动权，在外松内紧的情况下，把问题悄悄地解决了，如果危机比较小，后果不严重还好办；但是如果危机由小危机转变为大专机，那么问题就大了。这次总体预案里面规定每一级地方政府官员必须把重大的突发公共事件在4小时之内上报国务院，同时向老百姓以及相关地区通报消息，并且规定通报的方式可以是直接发通报，也可以通过媒体、通过网站、通过新闻记者招待会，或者组织媒体集中报道。这个预案实际上规范了各级政府在控制信息方面的行为，只要有问题就必须公布信息。这个规定一个方面是针对过去地方行政官员控制媒体封锁消息的问题，但另外一方面也在规范制度意义上，解决了地方行政官员的两难选择，过去还得琢磨琢磨要不要公布消息，公布消息后果会不会很严重，领导是不是会很生气，如果隐瞒消息，还得琢磨着自己能不能及时处理好问题，现在是不管怎么样都可以公开了，而且公开不用怕领导生气，也不用怕民众恐慌，也不用怕自己能不能及时处理危机，只要公开信息，然后直接去处理问题就可以了。所以，这次的总体预案有关信息传播方面的条款，一方面可以解决过去的控制媒体、控制信息的问题，另外一方面也是帮助地方官员更好的有效地摆脱过去的困境，集中精力处理好突发公共事件问题。

　　[23100wwl]：嘉宾，保证预案有效实施是关键，从以往教训来看，预案没有落实的薄弱环节在哪里？

　　【毛寿龙】：预案的性质来讲，我觉得只要政府有决心，有足够的行政资源投入，这个预案是能够得到很好的执行的。当然这个预案跟其他的法律行政性，文件不一样的地方就在于，它的作用主要是做事情，它是在紧急时刻加强各级政府官员权力的，所以在一定意义上是规范各地政府的权力，在规范的意义上加强各级政府官员应对紧急公共事件的能力的，包括他的组织能力、协调能力以及处理信息的能力。所以这个预案相对来讲执行起来比较容易。有些问题可能还是继续存在的，比如说在现在的情况下，我们能不能确保地方官员还继续把一些事情瞒起来，我觉得这种可能性还是有的。我们只能规定，瞒报信息只是达到了国家要求的事件，别的小事件在这个预案里面没有明确规定，因为我们所有的事件都是动态的，今天可能漏一滴水，明天可能漏两滴，第三天可能就是洪水；今天爬出一只蚂蚁，明天爬出一只蚂蚁，后天就是大地震。我们现在一些行政性的规定很可能与实际情况并不是很符合，这时候地方政府官员即使看见一些小小的迹象，可能预料会出大问题，但是他在这个规范性文件里面看不出他要报，有些官员是会上报的，有些官员是不会上报的。还有一点，在我们现行的体制里面，下级官员和上级官员说话的权力是不一样的，下级政府官员在上级政府官员面前说话总是选择性的，他会选择对自己比较安全，对自己比较有利的方案，即使我们有了这么一个预案以后，地方政府官员，可不可能出现控制媒体、控制消息，对上欺骗，对下隐瞒，对媒体实施控制这种问题我觉得还是有可能的。在这个可能性方面预案本身有一些补救的手段，一旦有这种事情就进行法律处理，只是进行法律处理，让他承担行政责任，甚至让他引咎辞职，那都是事后的补救，关键问题还是要在制度上突破过去那种束缚，就是让地方政府官员从本心来讲，很轻松地把所有的消息告诉媒体，告诉上级，也告诉老百姓。但是这方面，对官员需要进行培训，如何更好地有效地处理信息，面对老百姓，对上级给出消息一定要是真实的，如果不是真实的消息，未经证实的一定要加以说明。有些话可以不说，但是不能说假话。而且地方政府要依靠专家的力量，不仅不要只是依靠行政内部的力量，行政机关不是专家，应对危机需要专业知识，但还需要老百姓的配合，所以在这个过程当中，处理危机方面，政府是核心，但并不是一切。要落实这个预案，要理解里面的精神，要把政府放在核心的位置，同时也要让社会各个方面发挥积极作用。同时也要让老百姓能够自己帮助自己，能够获得充分的跟自己的行动有关的信息。从以往的薄弱环节来看，我们文件出来以后，能不能落实，能不能执行关键还是要看有没有演习过，有没有在实际上成为非常重要的文件。在我看来这个预案有可能重新塑造我们国家的政府职能。因为过去我们处理一个官员的时候，考核机制往往是个人非常差的时候；即使是公共危机管理管的再好，升官的可能性都不大。过去总是认为经济绩效是最重要的，GDP是最重要的，一个省里面排名，你这个地方GDP排名总是全国前列，本省第一，那么这个书记当副省长，省委副书记的可能性就比较大，所以这种激励机制往往使得各级地方政府官员经济发展水平至上，要结果不要老百姓的利益，不要以人为本，依靠牺牲环境，依靠牺牲老百姓的权益来发展经济，最后导致环境危机，也导致各式各样的社会不稳定事件。出了这种事情以后，如果能够控制住，不影响他升官；如果控制不住，可能会影响他升官；这种影响与让他升官相比，激励比较差，处理危机问题、处理突发的公共事件，本身是个小概率事件，而无效的处理突发事件又是一个小概率，我们现在政府在集中组织资源、财政、物力资源，解决危机还是很有能力的。在这样的格局条件下，是一个理性的地方政府官员，还是会把重要的精力放在经济发展上面，而不是去做升官的保底工作，减少预防、减少突发事件。这个紧急预案提出来切实转变政府职能，把社会管理和服务放在突出的位置上，但是还有一点没有突出出来，就是能不能跟经济发展一样联系在一起，成为政府考核的指标，而不是一个保底单位，而且还是一个上升的地方，我们现在只能做到一亿元的GDP死多少人做你的考核，但是只是说实现1亿元GDP死了几个人以上就不能升官了，如果控制在最佳水平，也就是0人，也不能让他升官，还需要经济发展。这两者相比，就是控制和解决危机事件和经济发展相比，对地方官员的激励是经济发展高于控制和解决危机事件。所以有这个格局存在，我们要把这个预案真正落实在实处，作为各级政府的主要工作来抓，可能还有一定距离。我觉得这是它的一个薄弱环节。

　　[一天一地一广仔]：请问嘉宾，我国在应急这方面工作处于世界的什么水平？

　　【毛寿龙】：我们在世界的应急管理方面，还是处于比较低的水平。最近几年重大突发事故，表明我们预防和处理紧急事件方面还是缺乏能力的，我们总体的预案刚刚出来，很多地方有预案也无预演，大家都忙于别的工作，往往是没有制定预案，或者制定预案以后放在一边，没有当回事儿。主要表现就是，我们“以人为本”刚刚提出来才几年，在应急管理方面“以人为本”的思路一直没有上升为我们应急管理的主导思想。虽然我们过去强调保护国家财产，现在我们强调保护人民的生命财产，目前还是一个转变的过程当中，应急管理水平低，最核心的表现就是我们每一个人的应急意识太差，平时不知道如何保护自己，一旦发生紧急情况，都惊慌失措，即使没有应急情况，我们在生活当中也不遵守秩序，见到红灯就闯，不知道有多大的危险，还以为闯红灯是勇敢的表现，不怕死的表现。平时不注意危险，见到人多的地方就要去凑热闹，干什么事情都不排队，这些生活习惯都使得出现紧急事情可能性大大增加。比如在公园，过去的践踏事故，就是人多了，大家都往那堆，一挤把桥挤坏了，大家掉下去了，很多重大事故都是因为围观的时候，导致进一步连发的事故。老百姓应急意识差，大家不重视平时的应急训练，有了应急的资料大家不看，现在很多旅馆、宾馆都有应急通道，应急意识差，所以应急通道就堵死了，即使有应急通道，我们的人进去以后也不看怎么逃跑，一旦发生火灾等等事情，就不知道怎么有序地撤离，大大增加了伤亡事故，最近几年火灾事故非常多，人员伤亡比较大，这跟交通事故非常多，人员伤亡比较大有同样的民情基础。还有一个，最近几年经过非典、矿难、松花江污染事件使得我们危机意识大大提高，各地政府都在制定预案，而且有些已经有效地应对了危机，老百姓也很配合，人民的素质也在提高，但是跟发达国家水平相比，我们处于一个起步阶段，还是有很多工作要做，包括我们现在国家在应急管理方面，还缺乏一个有效的法律，这个应急预案出来以后，只是给政府部门提供了一个应急管理的规范性文件，提供了一些规范性的制度基础，但是我们还有很多问题要解决，比如在应急管理的时候，政府的权力应该多大，在多大程度上可以限制公民的人身自由、财产自由以及其他方面的基本权利，政府在什么情况下可以采取更多的强制措施，跟平时不一样，这个国务院的规范性文件是不能解决的，需要由全国人大制定法律，正确处理危机时刻政府和老百姓之间的关系。不仅要解决政府的有效处理问题的能力，更主要的是有效处理危机的时候，还能够保护公民的权利，在危机时刻和平时的时候，公民的基本权利是不一样的，怎么不一样，必须要有法律基础。我们在加强信息管理方面，具体的操作标准也不是很明确，我们只是说重大要上报，重大的事故由国务院来管，小事由地方来管，但是实际上什么叫大，什么叫小是很难处理的，属地化管理，不同属地之间的相互关系怎么处理，行政分割关系怎么处理，一旦出现扯皮推诿的事情，我们有没有渠道处理这些问题。这些方面，我们一是缺乏规范，第二个也是缺乏经验，目前还是处于干中学，在矛盾扯皮当中处理的问题，有些情况只能通过私人关系协调。这方面的规范和法律还是很少。这些方面都可以去借鉴世界先进水平的经验，也可以借鉴国际上与我们相比可能水平比较差的国家的教训，他们的教训我们是可以学习的。

　　【毛寿龙】：我们时间到了，大家都问了很好的问题，很多问题还需要进一步研究，我这里只想说几句话。危机是随时随地都可能发生的，而且很多危机是突发性的，很难预先防止的，也很难预先规划的，但是，要有效地去应对危机，规划还是很重要的，事先有一个预案要比没有预案好，预案本身可以让我们更好的理解危机的性质，与此同时处理危机的时候也可以镇定自若，当然，危机时刻往往是社会人心惶惶，政府各个部门相互之间关系处于比较混乱的时期，这时候如果有一个预案，就可以给我们一个定心丸，大家都知道在什么位置上，哪个部门哪个组织应该采取什么样的行动，哪级领导应该承担什么样的责任，这个总体预案吸取了过去多年的经验，也吸取了最近几年应对危机方面的教训，在教训当中总结经验制定的这么一个应急预案，还是非常可行的，只要是各级政府重视，同时又能够跟政府职能转变联系在一起，我相信，我们全国各地到处频发的积极公共事件是可以得到很好的处理的。当然，光靠一个预案并不能解决所有的问题，危机本身是需要我们高度重视的事件，而且是一个不确定性事件，对于这样的事件，我们哪怕有更好的认识，更好的专业知识，更好的组织能力和更多的物资储备，要让它不发生，或者发生以后立即能够解决，还是有困难的。所以我们还是要做好充分的准备，在危机面前既要有信心，同时又要有良好的规划，良好的知识，只有这样才能有地应对危机。谢谢大家。