山东平邑：检察人员分类管理改革遇到七个问题

　　检察权的内部运行，具有法定的程序和独特的司法规律，要遵循规范化原则。但是，目前我国检察机关检察权内部运行，仍然是带有法律专业特色的行政化运行模式，对于检察人员的管理，在实质上也仍然是以行政的方式划分和管理为主。检察官作为履行检察权的主体，是实现检察权内部运行的规范化中最根本的因素。检察官主体地位的现状，直接制约着检察权内部运行的规范化水平。

　　■改革初见成效

　　最高人民检察院公布的《２００４——２００８年全国检察人才队伍建设规划》（以下简称五年规划）中提出：争取到２００８年底，在全国各级检察机关全面推行检察人员分类管理，将检察人员分为检察官、检察事务官（检察官助理）和检察行政人员。科学确定各类人员的员额比例，一般情况下，检察官、检察事务官（检察官助理）和检察行政人员分别占人员总数的３０％、４０％和３０％左右。

　　山东省平邑县检察院是高检院、山东省检察院确定的分类管理改革试点院之一。该院试点工作自２００３年９月开始，历经两年的考察论证，于２００５年４月顺利完成了三类人员的分类管理过渡。改革前，该院共有在编人员７６人。包括检察长、副检察长、检委会委员在内的检察员４８人，助理检察员１人，书记员１５人，司法警察３人，工勤人员９人；内设反贪、渎侦、侦监、公诉、民行、预防等２２个科室。改革后，将７６名在职人员划分为检察官、检察事务官、检察行政官三个职务序列：检察官２５人，占总人数的３２．９％；检察事务官２７人，占总人数的３５．５％；检察行政官２４人，占总人数的３１．６％。将内设机构整合为刑事检察局、职务犯罪侦查一局、职务犯罪侦查二局、控告申诉检察室、民事行政检察室等１０个部门。三类人员的比例，基本符合上述“五年规划”的要求。

　　从４８名检察员中产生２５名检察官，意味着全院将近一半的检察员退出检察官行列，这对干警本人和改革者都是很大考验。该院争取县委、县政府和临沂市检察院的强力支持，优先解决了多数干警的职级待遇，对干警起到了稳定作用。在此基础上，该院进行竞争上岗、双向选择，使分类方案和程序透明化，公布职位说明书和岗位目标责任书，通过个人报名选择职位、资格审查、民主测评、考试、答辩，第一轮优先产生了检察官。然后，严格依照程序产生了事务官、行政官人选，选定了中层正副职人员。

　　该院通过明确检察官、检察事务官、检察行政官在检察业务中的不同地位和作用，突出了检察官的主体地位和检察业务的中心地位，检察官的主体意识、责任感、职业自豪感得到了强化。改革后，案件质量得到了有效保证，无错案、无涉检上访，无起诉后判无罪的情况，无办案安全事故，促进了检察权内部运行的规范化。针对三类人员，初步试行了不同的考核标准和绩效评价体系。该院被临沂市检察院确定为“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动示范院，各项检察工作跃居全市前列。

　　■分类管理改革遇到的问题

　　现实条件下的分类管理，有很多问题需要进一步解决。比如仅仅按一定员额比例确定的检察官，是否就是真正意义上的检察官？检察官的主体地位是否就自然得到实现？这些仍需要通过完善立法、建立长效机制来实现，不是一个改革试点所能够完成的，需要作进一步的思考。

　　１．认识问题。对于分类管理改革目的、理论体系以及检察官主体地位的认识有待提高。真正意义上的检察官，至少应该具备两点：一是严格按照国家法定程序产生，二是具有社会公信力。检察人员分类管理改革，一是分类，二是管理，分类仅仅是起步，管理才是关键的问题。在这里，管理的概念是深层次、多方面的，涉及国家、社会、法治建设的系统工程。体现检察工作规律的管理理念和思维模式仍然需要探讨和提高。

　　２．检察官职位名称问题。《检察官法》第十二条规定：最高人民检察院副检察长、检察委员会委员和检察员由最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民检察院副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。人大常委会的任命书只有检察长、副检察长、检委会委员、检察员的职位，而没有检察官的职位名称。分类管理改革后，应在法律层面上确认检察官的职位名称定位。笔者认为，在现行主要法律框架下，可以结合改革，通过实施细则的方式，对“检察员”的定义进一步充实完善，与“检察官”名称衔接起来。

　　３．关于助理检察员的资格问题。平邑县检察院仅有助理检察员１人，改革中将其划入了检察事务官序列。《检察官法》第二条规定：“检察官包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员。”检察官是指依法行使国家检察权的检察人员，是履行国家法律监督职能的主体。检察权的运行是靠包括助理检察员在内的检察人员共同完成的，但是在实践中，助理检察员并不能承担起检察官所要承担的职责，如在职务犯罪侦查部门，助理检察员有时负责对案件某一事实的调查取证，包括简单地讯问犯罪嫌疑人、询问证人、参与搜查和调取证据资料；在刑事检察等部门，助理检察员可以受委托对一些简易案件出庭支持公诉，而这些工作都是在检察官的具体指导下完成的。助理检察员一般不对全案负责，而是协助检察官承担法律辅助性工作，不独立出具对案件的处理意见，因此笔者认为助理检察员不应当列为检察官身份。

　　４．检察业务部门负责人的职权问题。在实践中，业务部门负责人一般由资深检察官担任，对案件事实和定性的把关发挥了重要作用。但是，实行分类管理改革后，强调淡化行政色彩，突出检察官主体地位和检察官负责制。在这种情况下，有人主张取消部门负责人对检察官办案的审核职责。

　　《检察官法》规定了检察官的职责，检察长、副检察长、检察委员会委员除履行检察职责外，还应当履行与其职务相适应的职责，并没有赋予部门负责人以具体检察权。《人民检察院组织法》同样没有明确赋予部门或部门负责人以检察权。因此，业务部门负责人应有何职权需要法律作出明确规定。

　　５．检察官等级与报酬待遇问题。平邑县检察院在改革中对此提出了一定的设想，但要真正落实起来，涉及国家法规、体制、财政来源等诸多问题，需要依靠上级机关来系统解决。这些问题如果长期得不到解决，检察官的工作责任、压力与报酬待遇不对应，难免产生失落感。

　　６．理顺工作关系问题。平邑县检察院在部门整合后，工作运行模式、工作运行机制、量化考核机制等都发生了大的改变，而上级院的工作机制和考核机制没有变化，在如何处理与上级业务部门的工作关系上产生了较大冲突。以刑检局为例，要面对的是上级院批捕、起诉两个部门的考核。一般而言，加强了对某一案件的立案监督和审查逮捕环节的追捕漏犯等监督活动，在该案公诉环节发现需要追诉的情况就大为减少了。而这会造成在考核时难以完成追诉工作任务。

　　７．内部考评问题。依照检察官主体要素，行使对检察官的管理，而不是“检察官办案，行政官管检察官”。

　　■完善检察官交流制度，实现检察一体化

　　检察官主体地位的实现，只有通过系统的检察改革才能真正实现。在这个系统化运行中，不可缺少的是实行检察官上下交流，易地交流。现行制度下，坚持人大任免制度，体现了各级人大的权力监督。检察官任期届满，没有法定处分理由，应当保留其相应的检察官身份职级，进行易地交流，另赴他任。这既体现地方权力机关对检察官个体任职的选择权，保证检察官在任期内尽职尽责，也体现了对检察官的职业保障。

　　临沂市检察院近年来推行临沂市检察院与九县三区（包括平邑县）检察院的主要检察官（业务处长、基层院检察长和副检察长等）交流，使检察工作局面焕然一新。

　　（作者单位：山东省平邑县检察院）