将问责制进行到底

　　如果说美国“9·11”事件这样的突发公共事件离我们还远，那2003年的SARS着实让国人体会到了政府应急管理的重要性。

　　《左传》有言：“居安思危，思则有备，备则无患。”

　　SARS让公众和政府在亲历了突发公共事件后，对“应急”的重要性已无须赘述，SA

　　2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称总体预案）。总体预案是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

　　总体预案开宗明义，编制目的是“提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面协调、可持续发展”。

　　中国社会科学院社会学博士生颜烨一直从事安全社会学研究。他说，按照被学术界广为认可的说法，目前全世界正处于现代化后期的“风险社会”时期。国际经验也表明，人均GDP达到1000～3000美元，社会面临着“高度风险”。目前我国正处于这样的“高风险”时期，也即安全事故和突发事件易发、频发期。这里面有自然原因引发的灾害、灾难，也有人为原因、技术原因等引发的事故，还有自然与人为等共同作用引发的灾难和事故。因此，总体预案的颁布实施非常及时，从内容看，很全面，责任主体明确，分类分级清楚明了，具有可操作性，也符合中国实际情况。

　　实施应急需审事

　　清华大学公共管理学院法学教授于安，是国务院法制办公室委托的“紧急状态法立法研究项目”负责人。他介绍，关于在制定紧急状态法和总体预案的先后顺序上一直有争论，从目前来看，最后还是总体预案先行一步，而紧急状态法要到今年6月才交付全国人大常委会讨论通过。

　　于安教授从另一个角度解读了总体预案，他说，总体预案的实施有两个前提，一是在非经法律授权的情况下，不能损害或侵犯公民的基本权利，也不能停止或剥夺公民合法权利的行使和履行。二是必须对紧急情况下或突发事件发生时启动的特别措施进行分级管理。这是因为，任何政府机关行使行政管理职能都必须遵守比例原则，必须根据所应采取措施的范围、紧急程度以及要达到的目的采取相应的措施，因为不同范围、不同程度的应对措施所付出的成本，带来的危害都是不同的，因此不能无原则地或者说随意地动用紧急措施。从法律和行政管理的角度讲，只有在发生危害公共利益的前提下，才能启动特别预案，采用特别措施，这就限制了发生很小的事件而采用极端管理措施的权力，也制约了这种滥用行政资源的行为发生的可能性。

　　问责制是原则性规定

　　2003年4月20日，因为应对SARS不力，孟学农与时任卫生部部长的张文康一道被宣布免去党内职务。同一天，孟学农提出辞去北京市市长职务，此时距他当选市长只有短短3个月。

　　2004年2月15日发生在吉林市中百商厦一场大火，无情地夺去了54条鲜活的生命。4月17日，刚占标引咎辞去市长职务，他同时还辞去了吉林市委副书记、常委、委员职务。

　　在中国政坛，其实问责风暴的大幕早就拉开，总体预案更是将问责进行到底。

　　总体预案明确迟报、谎报、瞒报和漏报要追究责任。总体预案强调：对于迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况，或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，总体预案明确规定：要依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　这是一个原则性的规定。根据总体预案，突发公共事件应急处置工作实行责任追究制。

　　有惩就有奖，如果应急管理工作做得好，就会受到褒奖。总体预案规定，“对突发公共事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励”。

　　颜烨博士说，以往我国《安全生产法》、《传染病防治法》等也都有类似规定，如：事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人，单位负责人接到事故报告后，要按照国家有关规定立即如实报告当地有关部门，不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据，应当及时地如实通报和公布实情等，否则追究法律责任。

　　这次发布的总体预案在责任主体不再局限于某一类突发公共事件，而是涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类；在自然灾害中的不作为行为也将受到处罚。

　　责任主体按照分类管理、分级负责的原则，不单指直接的当事主体，也包括相关的上级行政主管部门和各级地方政府。明确了共同参与处置突发公共事件的责任部门。

　　背景资料

　　中国应急管理机制形成过程

　　2001年年初，上海市启动《上海市灾害事故紧急处置总体预案》编制工作，经过两年努力，编制完成《总体预案》，这是省级政府中最早编制应对灾害事故的预案。

　　2002年5月，广西壮族自治区南宁市应急联动系统正式运行，成为中国最早的城市应急管理体系。

　　2003年5月，《突发公共卫生事件应急条例》公布。

　　2003年7月，国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”。

　　2003年9月，《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》公布。

　　2004年5月，国务院办公厅将《省 区、市 人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》印发各省 区、市 ，要求各省区、市 人民政府编制突发公共事件总体应急预案，在2004年9月底前报国务院办公厅备案。

　　2005年1月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。

　　2005年7月22～23日，国务院召开全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。

　　2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成。据《中国青年报》

　　相关链接

　　突发公共事件的分类分级

　　“突发公共事件”是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

　　突发公共事件主要分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类；按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分成4级，特别重大的是Ⅰ级，重大的是Ⅱ级，较大的是Ⅲ级，一般的是Ⅳ级。

　　具体来看，自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。

　　规范预警标识：4级预警“红、橙、黄、蓝”

　　“防患于未然”是总体预案的一个基本要求。在总体预案中我们可以看到，“预测和预警”被明确规定为一项重要内容。

　　怎么处理应对“可能发生的突发公共事件”？总体预案要求，各地区、各部门要完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。在这个基础上，根据预测分析结果进行预警。

　　在总体预案中，依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，把预警级别分为4级，特别严重的是Ⅰ级，严重的是Ⅱ级，较重的是Ⅲ级，一般的是Ⅳ级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

　　预警信息的主要内容应该具体、明确，要向公众讲清楚突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。

　　发生Ⅰ级或Ⅱ级突发公共事件应在4小时内报告国务院

　　基于对突发公共事件危害性的认识，总体预案对信息报告的第一要求就是：快。

　　为了做到“快”，总体预案强调，特别重大或者重大突发公共事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要在4小时内向国务院报告，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。

　　在报告的同时，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门必须做到“双管齐下”，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。

　　对于在境外发生的涉及中国公民和机构的突发事件，总体预案要求，我驻外使领馆、国务院有关部门和有关地方人民政府要采取措施控制事态发展，组织应急救援。