关于我国反恐怖立法问题的初步思考

　　我国制定反恐怖法，必须选择科学的、符合我国国情的立法模式。以下两个问题需要研究：

　　反恐怖法能否同时包括实体法与程序法？反恐怖法是否可以涵盖反恐怖工作的主要方面？反恐怖法不能简单地等同于一部刑事法，也不能等同一部行政法。

　　一、我国制定《反恐怖法》的必要性

　　4年前发生的震惊全球的“9·11”事件，极大地推动了各国以及国际组织反恐立法的步伐。在短短一个半月的时间内，以高票快速走过复杂的立法程序并迅即生效的反恐怖法，其典型代表就是美国的《爱国者法》。其后，英国、日本、印度、德国均在不到4个月的时间内，新制定或修改了本国的反恐怖法或其它相关法律。也许，有人认为其反应过度或过敏；但是，其反应之迅速，我认为是值得称道的。社会发展、进步到今天，立法本身不再可能是惊慌失措之策，更不会是应景作秀之举，而是适应预防和打击恐怖犯罪活动需要，因应保护世界和平与发展，维护社会稳定与安宁，尊重人类尊严与自由的必然选择。

　　概括说来，我国制定《反恐怖法》的必要性主要体现在以下四个方面：

　　一是，国际、国内恐怖犯罪活动形势严峻。在国际恐怖势力的影响、渗透、资助或支持下，我国境内的恐怖活动也日益活跃。同时，国际恐怖势力对我国的威胁也是直接而具体的，主要表现在一些国际恐怖组织和恐怖分子直接在海外针对中国的利益进行攻击，比如去年在巴基斯坦和阿富汗就发生过恐怖分子袭击中国工程和技术人员的事件。“法轮功”等邪教组织的破坏活动日益极端化、暴力化、恐怖化。

　　二是，现行法律制度不足应对恐怖活动。“9·11”之后，因应国际国内反恐工作需要，我国制定了《刑法》修正案(三)，并加入了一系列反恐国际条约，使反恐法律制度更加严密。而且，还建立了反恐怖应急协调工作机制，在公安部设立了反恐怖局，制定了应急处置恐怖袭击的各种预案，加强了对国家内部重点目标的安全防范。但是，我国现行的反恐法律制度仍然主要存在于刑法之中，而现行的刑事法律以业已完成的犯罪活动为规范对象，相对于恐怖活动的动态发展，除有限的震慑功能外，并不能起到更好的预防和制止作用，亟需制定一部全面、系统的以有效预防和制止恐怖活动为基本目标的反恐怖法。

　　三是，国际反恐合作的需求。恐怖组织及其活动的国际化，要求反恐力量加强国际合作。联合国目前已经通过了十几个有关反恐怖的国际公约，安理会还通过了一系列反恐怖决议，对通过国际合作打击恐怖活动提出了更明确的要求。我国加入了主要的反恐怖国际公约，并认真履行国际义务，但对于其中的相当多要求如认定和禁止外国恐怖组织、切断恐怖资金流动以及一些国际犯罪等都还没有明确的法律规定。

　　四是，建设法治国家和保障人权的必然要求。各国反恐实践证明，在集体安全受到严重威胁的时候，个人自由不得不受到一定程度的克减。正因为如此，更需要以法律的形式对国家的反恐怖权限和公民的权利义务作出明确规定，使之既满足反恐怖工作的需要，以保证国家和社会公众的基本安全，也充分顾及人权保障的需要。在“人权”入宪和建设法治国家的理念日渐深入人心的今天，这项任务显得更为迫切。

　　二、我国《反恐怖法》的立法模式

　　面对日益猖獗的恐怖活动，特别是在“911”之后，很多国家和国际组织纷纷出台反恐怖法，加强反恐怖机构的权力，构筑并修补反恐怖法网。总体来看，各国反恐立法基本上是三种模式：第一种是分散型，即与反恐怖有关的条文分别规定在其它法律中，由刑法、刑事诉讼法以及其他国内法律、相关国际条约构成，如德国；第二种是专门型，即全面、系统的《反恐怖法》，如美国、俄罗斯；第三种是综合型，即既有分散型的特点又有专门型的特点，如英国。在专门型和混合型的立法例中，又有两种情况，一种是刑法典与反恐怖法相结合，如法国、德国、俄罗斯等；另一种是单独且包罗万象的反恐怖法，如美国。

　　我国制定反恐怖法，必须选择科学的、符合我国国情的立法模式。以下两个问题需要研究：

　　(1)反恐怖法能否同时包括实体法与程序法？对于制定反恐怖法来说，实体上的内容如恐怖组织、恐怖活动的界定，国家机构和公民、组织的权利、义务以及违反义务的处罚等等，是最基本的内容。同时，恐怖活动不同于一般的犯罪活动，打击恐怖活动必然涉及特殊的程序、特殊的措施，程序和措施的针对性、有效性和正当性是反恐怖工作的基本保障，没有具体的程序性规定，反恐怖法就缺乏可操作性，从而失去实际意义。因此，反恐怖法应当是实体法与程序法并存的综合性法律。例如，在刑事法律规范方面，因有关罪刑的规定均集中于刑法典中，可以考虑在反恐怖法中对有关概念和主要恐怖犯罪形式作出规定，具体的罪状表述和刑罚措施及幅度问题，可以通过修订刑法来解决。

　　在这方面，我国已有先例———《关于维护互联网安全的决定》。有关特殊措施、特殊程序的主要内容，应当遵循的原则可以在反恐怖法中简要作出规定，具体的操作程序、监督制约等可以通过修订《刑事诉讼法》、《邮政法》等等相关法律来解决。

　　(2)反恐怖法是否可以涵盖反恐怖工作的主要方面？反恐怖法不能简单地等同于一部刑事法，也不能等同一部行政法。鉴于恐怖活动的无孔不入，各国越来越倾向建立立体防御的立法体例，其内容比较丰富，往往跨越多个法律部门，不仅是刑事法律，还包括金融、出入境、移民、社会团体、交通、通讯、网络、危险物品管理等多个方面。在严峻恐怖犯罪形势下，纯粹倚赖刑事手段的立法方式，已显得过于单薄。只有依赖法律体系的整体力量，才能有力地在各个环节有效阻击恐怖活动。我国的反恐怖法也应当对反恐怖工作的主要方面作出规定，使其具有一定的系统性。如果将有关方面的问题均做专门立法或对有关法律一一修订，不仅耗时长久，而且难以充分顾及反恐怖工作的特殊性。

　　三、我国制定《反恐怖法》应当遵循的原则

　　反恐怖法涉及国家反恐怖工作大局，与公民权利有密切关系，在制定反恐怖法时应当有整体考虑，并遵循以下原则：

　　(一)反对“双重标准”。一些国家在反恐问题上奉行“双重标准”，严重影响了通过国际合作打击恐怖活动的效果。打击恐怖活动，是维护全人类安全和世界和平的要求，不是政治性考虑，也不是民族、宗教或者文明的冲突，必须旗帜鲜明地反对一切形式的恐怖活动；

　　(二)全社会共同参与。对付恐怖活动，不是哪一个部门能够独立完成的，必须通过各有关部门的协同合作，并充分发动公民和全社会的力量共同参与，才能不断夺取反恐怖斗争的胜利；

　　(三)预防与打击相结合，重在预防。恐怖活动针对的是无辜的人群，危及不特定多数人的安全。如立法只侧重于刑事打击，那只是事后的补救。只有打击与预防相结合，重在预防，才能更加有效维护安全和秩序；

　　(四)打击犯罪与保障人权并重。恐怖罪行的国际性、高度组织性、形式多样性和严重危害性，要求对现有的刑事政策和刑事程序作出相应的调整，过去纯粹以个人权利和自由为核心的法律体系要在适当程度上向保障生命与安全倾斜。同时，应当坚持国际公认的人道主义原则，按照我国宪法及我加入的人权公约的要求保障公民的权利。

　　(五)借鉴国际经验必须与我国国情相结合。任何一国的法律均有自己产生、存在的土壤。脱离本国国情，超越本国实际，是十分可怕的。人类法制文明成果应当为我所用，但必须顾及我国的实际情况，不能简单照抄、照搬、移植。

　　（责任编辑：奚天宝）