《行政强制法》向建成“法治政府”迈出重要一步

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　《行政强制法》的制定可谓是政府行政权力10年来的第三次“缩水”，也是中国建成完备的行政法体系的重要一步

　　每逢年终岁尾，在全国人大常委会最后一次会议上，总有一些开始审议的法律草案

　　2005年12月24日，这部重在规范政府强制行为的法律草案首次提请全国人大常委会审议，如果一切顺利，有望在数月之后获正式通过。

　　1996年遏制“乱处罚”的《行政处罚法》实施，2003年针对“乱审批”的《行政许可法》实施。从这个意义上，《行政强制法》可谓是政府行政权力10年来的第三次“缩水”，也显示中国向建成法治政府的目标再迈进了一步。

　　“力求将公民的损失降到最小”

　　《行政强制法》的核心，“最重要的就是程序化。”中国政法大学法学院教授薛刚凌说。

　　例如，草案对“限制公民人身自由”和“进入公民住宅”这样的强制措施规定了特别的严格程序——进入公民住宅实施强制措施，必须出示县级以上行政机关的行政决定书;对人身自由当场进行强制措施，必须立即告诉家属和有关单位实施的机关和实施地点;在紧急情况下当场采取行政强制措施，进入公民住宅、限制公民人身自由的，应当在返回行政机关后6小时内补办手续。

　　全国人大的资料显示，中国现行法律法规中有48部法律和72部法规对各种行政强制措施作出了规定，其名称多达200多种。“由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为缺乏强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。”全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在做草案说明时说。

　　“行政强制在实践当中是一把双刃剑，如果公民不履行法定义务，没有行政强制手段不利于社会秩序和市场经济的管理。但从另一方面看，行政强制如果运用不当，就很容易伤害公民的权利。”国家行政学院法学部主任应松年教授说。

　　对于这一对矛盾，应松年认为，“按照法治政府的原则，政府的行政强制行为要有法律依据，要由法定机关实施并力求将公民的损失降到最小。”

　　长期以来，包括强制拆迁等行政强制权力，多有未经法律授权者，其越权行政带来的问题，正是近年民众上访反映的焦点之一。

　　为此，草案规定了行政强制的四大原则:法定原则，即未经法律、法规授权，任何机关和组织不得实施行政强制;适当原则，即选择适当的行政强制方式，最小限度损害当事人权益;不得滥用原则，即可以不用时，不得使用行政强制措施;和解原则，即可以在不损害公共利益和他人利益的前提下，与当事人达成和解。

　　以上种种，都是草案的亮点与新意，其立法目的清晰地指向规范和约束政府的行政权力。但在一些学者看来，草案仍有不足。“尤其是，在行政强制权力配置方面基本维持了现状，而更加合理性的变化并不明显。”薛刚凌说。

　　关于行政强制权力配置方面的争议，在草案形成过程中一直存在。应松年教授一直建议:根据裁执分离的原则，可以考虑在行政机关内专设执行机构(如在司法部或财政部下专设执行署)，而由法院专司裁决。这样做，既可以使行政权力机关需要强制执行时，多一层监督避免出错而侵犯公民权利，又可将一切行政强制措施由法院裁决，以保持公正，也有助于减轻当前“执行难”的困扰。这一建议目前尚未获得立法部门回应。

　　行政法典出台已进入视野

　　“上述三大行政单行法出台之后，大部分行政权力都已被纳入法律框架，制订并出台统一的行政基本法的条件已经成熟。”同时担任中国法学会行政法研究会会长的应松年和该会执行会长姜明安对本刊说。这部“行政基本法”，就是各界翘首以盼的《行政程序法》。该法最终颁行将标志着中国行政法体系的基本完善，也是“法治政府”能否建成的重要标志。

　　“有媒体报道说，《行政强制法》是行政立法三大步的最后一步，这种说法是错误的，”北京大学法学院教授姜明安说，“尚未出台的《行政程序法》才是所有行政单行法的法典。”

　　中国行政法体系的建设，选择了从单行法到基本法的立法路径。一些学者认为，从单行法逐个推进，令很多案例的法律标准不一，同时也抬高了立法成本。

　　应松年教授参与起草了每一部行政单行法。他回忆，当初并非不想提前制定《行政程序法》，而是因为“时机不成熟”。

　　1989年《行政诉讼法》颁布实施，这是中国首部行政单行法，使得“民告官”“行政程序须合法”等理念落实到了法律层面并渐入人心。此后，“我们就开始研究要不要搞一部《行政程序法》。”应松年说，“环顾周边，《行政程序法》都是各国行政法律的核心。”但当时在国内，包括决策层和民众普遍重实体而轻程序。

　　在这样的氛围中， “于是干脆化整为零，先把对市场经济影响最大的几个行为单独列出来，把它们的程序问题先解决，包括行政处罚、行政强制、行政许可和行政收费，四个单行法。”应松年说。

　　2001年12月27日，九届全国人大常委会委员长李鹏在全国人大常委会举办的法制讲座上要求“进一步加快行政立法的进程，在抓紧制定《行政许可法》《行政强制措施法》《行政收费法》等法律的同时，着手研究制定我国统一的《行政程序法》”。

　　而这一系列法律的制定，都与当时的经济社会环境密切相关。“在90年代初，对市场经济影响最大的是行政处罚，所以我们第一个选择的是《行政处罚法》。”应松年说。

　　而2003年出台的《行政许可法》则与当时要求减少行政审批，遏制政府和官员滥用权力的强烈呼声有关。

　　接下来的《行政收费法》，原本与《行政强制法》一道，业已进入十届全国人大的一类立法规划序列(即如无特殊情况，2008年本届人大结束之前需要完成的立法)。但据本刊了解，《行政许可法》的第五章专门就收费问题进行了一些规定，并在执行过程中取得了效果，使得《行政收费法》的制定变得不很迫切。全国人大法制工作委员会下设的行政法起草小组迄今尚未起草《行政收费法》。这也意味着，规划中的四大行政单行法实际上已缩减为三部，《行政强制法》也就成为了行政法典出台前的最后一大步。

　　目前，《行政程序法(草案)》已提交全国人大法工委。在学界普遍认为《行政程序法》的立法时机已经成熟之际，十届全国人大是否会在余下的两年届期内通过这部法律？

　　“现在无法给出确切的答复，”全国人大法制工作委员会副主任信春鹰说，“在立法问题上，有些事情非常复杂，学理只是其中的一方面。”

　　“即使本届人大没有通过行政法典，下届人大也要通过，否则本届政府于2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出的‘十年建成法治政府’的目标就缺乏充分的法律保障。”姜明安说。

　　(来源：《中国新闻周刊》；杨中旭)