对“授权经营”的重新审视

　　1992年，国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营的定义是：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（企业集团）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势”。在这里，政府授予企业集团的核心企业对集团一定范围内的紧密层企业享有一定的管理权限。政府所授之权与政府对

　　此后，随着国有企业改革的深化，我们又进一步提出，明晰产权、建立现代企业制度。由此，政策上要求企业集团建立以产权为纽带的母子公司体制。于是，国有资产授权经营的内涵就相应地演变为政府对企业母公司的授权，授予其行使集团范围内子企业的国有产权，亦即由母公司作为子企业的具体出资人，行使股东权利。事实上，不论授权与否，都要由政府（有关部门）作为出资人分别对被授权企业（母公司）行使股东权。接着，党的十六大确立了“统一所有、分别代表”的改革方向。该方针在政策上变为建立专门的国有资产管理机构，将管人、管事、管资产相结合，权利、职责和义务相统一，使国有资产在“有进有退”的战略性重组中走向目标单一。于是，按“政资分离”的原则由新成立的国资委代表国家履行出资人职责。

　　由以上的演变不难看出，第一，“授权经营”产生的背景是在组建企业集团试点中，政府（有关部门）将企业集团非核心企业的财产划拨并授权给核心企业，由核心企业负责经营管理并承担保值增值责任。可见，授权经营其实是在国有企业改革的某一阶段里的一项政策措施。这个阶段是指在实施现代企业制度之前，国有企业对国家（政府）授权其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。第二，随着改革逐步向建立现代企业制度推进，授权经营的内涵就相应地演变为政府对企业母公司的授权，授予母公司作为子企业的具体出资人，行使股东权利。这的确能解决被授权企业——母公司对子公司的出资人到位并履行好职能的问题，理顺母子公司关系。但是，这也带来了如下两个问题：其一，既然通过授权给予母公司的权利是母公司依据《公司法》应享有的，那么是否不授权母公司就不能依《公司法》享有法人财产权和对子公司行使股东权？其二，授权经营是在出资人虚位的背景下为推动大型企业集团的资本重组、扩大其资本经营的规模而提出的措施。其根本目的是为了解决国有出资人的缺位，实现国有资产的有效运营和监管问题。尽管其能理顺母子公司关系，使母公司对子公司的出资人到位并履行好职能，却不能完全解决母公司的出资人到位并履行好职能的问题，不能完全理顺政府和被授权企业的关系（熊海斌：国有资产经营公司的性质与建设方向，湖南师范大学社会科学学报，1998.5）。第三，依照十六大提出的国有资产经营管理体制改革目标，国家按“政资分离”原则由新成立的国资委代表国家履行出资人职责。既然授权经营是在出资人虚位的体制下而采取的措施，无疑，国有资产授权经营理论与政策已完成其历史使命。尽管《公司法》第二章第三节以及《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《国资监管条例》）第28、29条等法律法规对授权经营作了规定，但那都是历史演化的遗迹而已。

　　“授权经营”学说在我国当前的经济、法律生活中仍然很有市场。众多的政策法规和经济、法学学界的学说频繁地引用授权经营理论。那么这种授权关系在法律上的具体性质是什么？有的说是“被授权者代表委托人对所委托的资产行使代理股东权”，而不是把一般国有企业（子公司）的国有资产划拨到资产经营公司（母公司）名下，视作后者对外长期投资的法人资本（熊海斌：国有资产经营公司的性质与建设方向，湖南师范大学社会科学学报，1998.5 。更有甚者，进一步界定授权经营之“授权”的内涵，既不是《全民所有制工业企业转换经营机制条例》所涉及的企业经营权，也不是《公司法》所规定的企业法人财产权，而是作为具有出资者所有权权能意义、又被明确设定范围的国有资产的资本经营权 韩小明，王宝库，王鹏 论国有资产的授权经营，国有资产研究，1999.6 。不过还是有少数学者对此问题提出质疑：“授权经营究竟是财产关系还是行政关系？”抑或中肯地批评道 “授权性质非驴非马，授权内容不清不楚，法律关系不明不白”，由此导致授权机构在利益面前相争，在问题面前相互推诿，从而无法落实和追究责任。

　　笔者认为，促使发生争执的原因主要在于没有将“授权经营”之“授权”和委托代理之“授权”区分开来，混淆了两者的界限。这两个“授权”不但形似，而且神也多有相似之处。但授权经营之授权，终究含着强烈的行政色彩，在此关系下国资运营主体充当的角色是代行股东权的“假老板”。这种情形下的授权可大可小，没有具体的法律法规加以明确，一旦政策改变，对国资运营主体所授之权的大小或度就会发生改变，这就必然会造成对企业经营自主权的过多干涉，即导致政企不分、政资不分。而私法中委托代理下的所授权利是代理权，而非代表权，按照《公司法》国有资产经营公司取得的是企业法人财产权，充当的是“真老板”的角色。在此种情形下，国资委授予国资运营主体的权利大小就有了相应的规定，国资运营主体在该权限下拥有了经营自主权，依据市场自主决策。同样，国资运营主体持股的子公司的经营自主权也就从法律上获得了保障，依法在公司章程内自主制定经营决策和战略方案。如果真要说成是“授权经营”，至少也应是授权委托经营，那么还是要划归于委托代理的经营模式。当前，国资委作为国有资产出资人代表者角色的出现已基本结束了“政资不分”的历史。

　　因此，所谓的授权经营中谁是授权主体及授什么权的问题，在此转变成国资委与国资运营机构是什么关系的问题。如果从《公司法》和《国资监管条例》的规定看，这个问题其实很简单，就是出资人与所出资企业（或受资人）的关系。按照建立现代企业制度的要求，在国有企业公司化改造完成之后，出资人与所出资企业的关系就定格于股东与公司的关系，或者说是股权和企业法人财产权的关系。当然，对于目前还没有进行公司化改制的国有企业，依据《全民所有制工业企业法》，出资人与所出资企业的关系仍然应是所有权和经营权相对应的关系。

　　其实，为落实国有资本的管理监督和运营责任，国家从管企业到管资本的转变已说明了国有资产管理体制改革的目标，就是“要建立责权明晰的国家所有权委托代理体制，形成对每一部分经营性国有资产都可以追诉产权责任的体制和机制，也就是说企业中每一份经营性国有资产都要有一个产权机构对它承担责任。”（陈清泰：国有企业改革新方向与新思路，http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=19044.）

　　可见，我国目前国有资本的具体经营模式主要就是委托代理式，只不过对不同的国有资产赋予受托主体不同的代理权限而已。也就是说，在所谓的“授权经营”模式中，受权主体所获得的代理权不但有了相应的法律法规加以规定，而且该代理权限范围较大，接近于国资委所拥有的出资人权利。授权经营，并非一个严格的、规范的民商法上的概念，从它出现以来，歧义多多，理论和实践都颇多混乱，本文重新梳理授权经营所涉法律关系的本质，至少希望今后对此问题在法律意义上的讨论，能有一个统一的出发点和归宿。