推动政府改革实现转型创新

　　■人民群众当家作主的体现，就是对具体行政事务保留兴趣，能够参与，方便监督，享受成果。

　　■当今政府十分强调完善依法行政的科学化、民主化、规范化决策程序，我认为其中最应该强化的是民主化环节。

　　■政府不能与企业、与老百姓争利。政府与市场必须要有清晰的界定，要划清二者的界限。

　　舒扬1986年西南政法学院研究生毕业并留校工作。1988年调入广州大学任教，历任讲师、副教授、教授。1998年起任广州大学副校长。2005年调任广州市社科院党组书记。广东省法学会副会长。

　　舒扬

　　政府的改革实际已经提出多年，改革有早年的启动，有观念的更新，有机制的重塑，有人事与机构的洗牌与整合。当下再热热闹闹提出的政府改革改什么？怎么改？为什么而改？改到什么程度才是起码的达标？这是必须严肃而谨慎对待的问题。我认为，可以从以下几个方面来框定并促进政府的改革，从理念和实操两方面对政府所存在的非改不可的问题进行围逼式的“清剿”，并聚合社会深刻变化所表现出来的张力，以推动政府的转型和创新。

　　一、依宪办事，依法行政，建法治型、民本型政府

　　政府是怎么来的？可能会有许多不同的说法，但有一点当今世界普遍认同：政府从根本上来源于人民的授权，代表人民行使公共权力。政府对公共权力的运作，出于宪法条文的规定，按行政法上的要求，在明确的范围和责权关系上遵章办事，依法而行。我国的政府是人民主权的政府，我国的公共行政权力唯一的来源就是人民。所以，我国政府执政之要在于为民，行事之要在于依法。为了规范政府的行为，宪法和法律必须随时“作用”于政府。形象地说，宪法和法律是齐天大圣孙悟空头上的“紧箍儿”，没有这个“紧箍儿”，有时政府的行动就会是难以想象的。任何一个政府都是由人组成的，而人固有属性上的某种缺限，构成政府系统的人们往往有一个惯常的毛病，这就是信奉“集权”，自觉或者说职业病式地盲从于“集权”。集权者，领导也。“领导者是唯一中心”这种认知，在行政系统是较为普及的常识。领导在行政系统一峰突起，往往会成为本系统内集中服务或者说服侍的唯一对象。如果到此种地步，那么，作为政府的行政前提的宪法精义、行政法精要就全无意义了。

　　政府的权力必须慎用，必须明确其“边界”。2004年7月1日正式实施的《行政许可法》让政府行为阳光化，政府行事法治化。从权力、责任对等的普遍法律原则上讲，享有何种权力，就必有何种责任，承担何种义务，这乃是当下公认的法治型政府的执政风格。国务院总理温家宝在他的政府工作报告中阐明了中国法治政府的执政新理念。他说，政府既不能越权，又不能缺位，必须做到有法可依，有法必依，执法公平、中立和公正、违法承责。“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”，这是对法治政府最好的解释，也是贯彻宪法精神，维护宪法和行政法的尊严、切实保障亿万人民群众根本利益的需要。

　　“依宪行政，以法办事”既是政府追求的目的，也是政府执政的手段和措施，其根本立足点在于在政府活动中尽最大可能地反映民意，体现民主。政府是一个干事的机构和组织，在其中做事，并非是一种职业的专权，也不能说是少数精英的专利。人民群众当家作主的体现，就是对具体行政事务保留兴趣，能够参与，方便监督，享受成果。当今政府十分强调完善依法行政的科学化、民主化、规范化决策程序，我认为其中最应该强化的是民主化环节，因为这个环节事实证明是最容易被边缘化、被弱化的一个环节。今天重提的政府改革，尤其需要在民主、法治这一老问题上继续翻新出更深入人心、更体察社情民意的东西来。

　　二、明确政府角色定位，真正实现政府转型

　　在我国社会经济体制改革过程中，政府的职能事实上较之过去已经有了明显的转变。但是，我国经济市场化的速度令人惊叹，相比而言，政府职能的转变就有些滞后。

　　一是政府当下仍在扮演着市场上一个主要的竞争主体角色。政府及其职能所及，太多太深地介入了市场的微观层面。在当前已经暴露和正在暴露的各种无序竞争、过度竞争乃至恶性竞争中或多或少都可以看到政府的身影，在一些垄断性行业，政府更有如入无人之境，想啥干啥的豪放形象。政府角色尚未完全转变，它又怎能够在市场的全局立场上，在公平正义立场上去全面统筹，宏观调控，市场监管？

　　二是我国政府目前仍是国家经济转轨时期的主导经济型政府。按现代国家的经验，政府与市场必须要有清晰的界定，要划清二者的界限。市场经济必然最终要确立市场机制在资源配置上的中心地位，政府终究要退出主导经济的舞台。当下我国政府职能还在市场经济的许多方面独显其大，政府在经济领域能办大事、能办成大事的观念仍然根深蒂固。这就是政府职能之所以没有本质性和全方位地改变的原因所在。

　　三是我国政府过去是主要面对政治任务、政治目标，比较重视社会公共事务变化中的政治成色和政治进程。改革后的政府职能，转而为面对公众，面对公共需求，面对着强化公共服务方面的职能。目前我国社会处在从一般温饱型社会向发展型社会过渡的重要时期。在这一时期内，社会利益格局和集中反映下的公共需求将处在深刻变化的多事之秋。分析当前的公共需求，不难发现，过去作为政府工作重点和难点的事项已经渐渐不再，代之而起的是教育、医疗、就业、社会保障、生产生活安全、人口流向、弱势群体、食品卫生、利益表达、社会平权等新问题。公共需求的全面增长和公共产品、公共服务支持的短缺是政府要处理的突出的社会矛盾。所以，政府必须强化它在处理此类问题上的能力和职能。

　　我国政府的角色定位应该是怎样的呢？首先，我认为当前我国还需要政府维持一个“强势”政府的形象，这里所说的强势政府，不是反映集中体制优势的强政治化的政府，也不是能够迅速集中财力办经济大事出经济大功的政府。强势政府的强势应更多地体现在宏观调控上的强势，市场服务的强势、激活全社会创新能力的强势，市场机制培育的强势、市场监管职能的强势以及保障信用制度，坚定维护社会法治的强势方面。其次，政府的角色定位必须清醒地认识政府与市场的正确关系，退出和淡化一些长期干预的社会领域和制导做法。政府不能与企业、与老百姓争利，只能为全社会创利、求富、求福，做一些共同基础、共同条件的创设工作。第三，打造政府部门之间，政府与社会之间，以及政府与企业和个人之间的合理的权力和利益的制衡机制，以使政府各种职能都是可控的，公开透明的、积极健康而富有活力和成效的。最后，政府的角色定位还是综合的，它不能经常有“唯一的偏爱”或“集中的偏好”。政府不能有自己奉若神明的政绩观，再不能以片面追求GDP为工作重心。

　　三、近期政府职能转型的可行措施

　　人是行政组织中最积极的因素，因此，可行措施之首，当数人的观念和理想的重造和提升。在政府系统中的人必须要有正确的权利观、民主观，当官做事，为公为私这些常识性问题一定要有清醒而正确的认识。另外，科学的发展观一是要入脑入心，深知发展的重要内涵，方能在行动上、在工作中按科学发展观办事。政府职能的转变以转变人和人的观念为先，这是十分紧要的。

　　其次，要趁当前公共需求深刻变化之势，将社会矛盾和问题构成的社会压力转变为政府转型的重要推力，促进政府在人事、机构、公共政策、行动精力、服务中心等方面发生连串的创新动作。医疗性、社会保障、基础教育、高等教育、公共安全等方面的矛盾积重难返，这正是政府职能转变的契机，把公共服务定位为政府最实在的考核指标，就能带动政府改革向深度和广度要成果、要效益。

　　第三，进一步清点政府权责，强化政府组织和行为的法律性格，培育政府“管理之手”的退缩机制。积极推进简化政府层次，精简行政队伍、减少各级行政官职的试点工作。基层乡镇政府的合并，经济活跃的区域行政机构的合并应大胆进行，适当的时候还可以考虑大的行政区划的调整，以此来减少社会的行政管理成本，减少社会的经济负担，减少过多的中间环节，使经济和社会的管理更加突出效能。

　　第四，加快政府审批改革，政府继续向市场、向社会、向民间放权。国务院在《关于投资体制改革的决定》中已对投资领域的政府审批改革确立了正确方向。其实政府现阶段还需要加快审批改革的步子，有些事项、有些活动完全可以不再由政府审批，我们应大胆学习和借鉴成熟的市场经济国家的做法，凡没有公共资金投入的事项，除涉及公共秩序、公共安全和健康之外，政府就不再审批了。这样将进一步激活市场因素，有利于市场机制的建立。

　　第五，政府改革的措施还要考虑减轻企业和老百姓的税负。关注民生、为民理财，其最触动大众情怀的事，当数减轻税负。这既是对创造财富的主体的尊重与关爱，又是对降低政府运作成本、加快建立公共财政的自我加压。政府宽以待人，严于律己，这就是启动政府改革的公众信心的来源。