户外广告收益该归谁所有

　　如今，琳琅满目的广告已成为许多城市的街头一景，这些广告的收益该归谁所有？1月10日，一起因“户外广告设施设置权有偿使用”引出的官司在浙江宁波中级法院二审开庭。法律界人士称，这个问题在全国具有普遍意义，但目前还是一个法律的空白。

　　政府出台文件回收广告权

　　2004年2月23日，浙江省奉化市人民政府出台了一个关于“户外广告设施设置权有偿使用”的“11号文件”。

　　该文件规定，对奉化市管理范围内的所有户外广告设施设置权进行有偿出让。其范围包括所有属政府产权的公共设施，如广场、桥梁等，也包括非政府产权的设施和场地，如一些建筑物的户外广告，以及高速公路、国道、省道两旁的广告等。

　　奉化市政府有关人士认为，琳琅满目的广告牌已成为城市形象的重要组成部分，但由于空间资源产权不清、户外广告资源有偿使用收入管理不到位等原因，使许多人认为土地和建筑物产权归谁，其广告经营收益权就属于谁，因此广告商大发其财，而政府财政收益却严重流失。“空间资源应该属于公众，就如沿街广告店招会影响到整个城市的形象，也会影响到市民的视觉感受，因此政府有权并且必须把它管理好。”

　　而奉化的一些广告公司认为，“11号文件”实际上是政府为户外广告设置行政许可，但缺少法律依据。政府出台这样的收费文件会造成政府与民争利的负面影响，只会损害政府形象，且极易造成垄断，与市场经济的法则格格不入。

　　与此同时，奉化市广告协会以及奉化的10多家广告公司也先后向奉化市人大、市政府反映，要求停止“11号文件”的实施。

　　广告公司告政府滥用职权

　　尽管发生争议，“11号文件”还是实施了。因对收费合法性的质疑，作为宁波市广告界龙头企业的海王星公司最先与城管部门发生了争执。

　　2003年，海王星公司准备在一公路两侧建一批T型户外广告塔。在与农村土地承包户、村委会签订了租地协议，并经当地街道办审查同意后，海王星公司按照常规到工商行政管理部门办理了审批手续，并请规划局予以备案。但工商部门和规划部门都以“按照政府的规定，要城管部门批准以后，才能发给‘户外广告登记证’”为由，未予办理相关手续。而城管部门则以“是政府要对户外广告统一规划、有偿使用、招标拍卖”等理由不予办理。在这种情形下，海王星公司还是按照以往的惯例于2004年年底至2005年年初，先后在上述路段建起了4座T型户外广告塔。

　　2005年6月，奉化市城管局要求海王星公司缴纳每座广告塔每年8000元的费用，从第二年起，缴费额再逐年增加，若不缴，将作为违法广告强行拆除。鉴于与客户的合同，为商业信誉计，海王星公司无奈向奉化市城管局缴纳了四座T型广告的3．2万元的费用。

　　“缴费后第二天，公司就很快取得了工商部门的‘户外广告登记证’，其身份也就合法了。”该公司的童海啸说。

　　2005年8月25日，海王星公司职工又在一公路旁设置新的T型户外广告塔。当天，奉化市城管局出动10余辆汽车、50余名城管人员来到海王星公司的施工现场。

　　城管人员在出示了一份《行政强制拆除通知书》后，开始强行拆除该公司正在施工的广告牌，并扣押了相关材料。该公司有关人员介绍，这座被强拆的T型户外广告塔，其有关常规手续早在当年7月就已办理，只是未到城管局缴纳8000元的费用，所以被城管部门认定为违法广告。

　　为此，10月海王星公司将奉化市城管局告到法庭，请求法庭判令该局返还收取的3．2万元“广告设施设置权协议出让金”及利息。海王星公司认为，城管局非户外广告制作发布的管理与监督机关，亦非广告牌所建地的产权所有人，依法无权收取相关任何费用。所谓的广告设施设置权出让金，纯属滥用职权。

　　空间资源是否属于公共资源？

　　据了解，奉化市城管局为该市事业性质的事业法人单位，也就是说奉化城管局是一家没有执法主体资格的非行政机关。城管局的“执法资格”来自于奉化市规划局的“委托”。早在2003年8月6日，奉化市规划局与奉化市城管局签订了一份《城市管理行政执法委托书》。于是，海王星公司又将奉化市规划局起诉到奉化市人民法院，请求法院认定奉化市规划局的强拆行为违法。

　　海王星公司认为：他们在该案所涉地段设置广告牌，系合法的正当经营行为，依法受国家法律保护，被告无权处罚。而根据《行政处罚法》的规定，被告无权委托城管局行使本案的行政处罚权。因此请求法院确认规划局作出的行政行为违法，同时撤销该具体行政处罚。

　　奉化市人民法院受理后作出了《行政裁定》。裁定认为“被告奉化市城管局非行政机关，而是事业性质的事业法人。因此，并无行政执法权，被告向原告收取广告设施设置权出让金，是受奉化市人民政府的委托而实施的行政行为。当事人不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关为被告”。

　　就此裁定，海王星公司又上诉到宁波市中级人民法院。

　　据了解，目前户外广告设施已经成为许多商家宣传的重要媒介和众多广告经营公司争夺的焦点，但在我国，对占用空间资源的户外广告设施是否收费并不统一。而按照相关法律规定，户外广告设置审批的法定监督管理机关是工商部门。

　　奉化市政府的官员认为，户外广告设置权作为土地使用权的一种延伸，和土地使用权一样属于公共资源。政府对空间领域这一公共资源，依法采取招标、拍卖的方式合理配置，是让公共资源发挥应有的公共作用，实现公共资源的功能回归。

　　但有关的物权法专家指出，空间资源有公共与非公共之分。公共的空间资源由政府代表公众进行管理无可非议；非公共资源也由政府强行管理，则属以公权力侵犯私权利，且于法无据。