公正和效率的关系问题是几年来人们所关注的一个重要话题。不过，需要引起人们注意的是，人们在谈论公正与效率的关系问题时，往往只是将之归于一个层面上的问题，即：只是从具体政策的层面上亦即公平和效率两者关系的层面上来分析公正问题的意义。这种作法不够全面，也容易引起一些误解和不必要的争论。实际上，公正的意义表现在基本制度安排和具体政策制定这样两个层面上。对于这两个层面上的公正问题不宜混淆。
公正的第一个层面上的问题是，现代社会在基本制度设计和安排方面，必须以公正为基本依据和基本出发点。一个社会的“正常运转”有赖于体系化的规则体系的存在。而一个社会中最为重要的规则体系就是制度。就制度的设计与安排而言，需要有基本的价值理念作为其依据。在现代社会，制度设计和安排的基本价值理念依据只能是公正。所以，现代社会当中基本制度的设计与安排，必须以公正为依据。否则，便会成为一个“不定型”的社会，或是一个畸形化的社会。只有通过基于公正的制度安排，社会的各个阶层和利益群体才能实现良性的互动，才能形成有效的、持续的整合与合作。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调剂，社会各个阶层之间的隔阂可以得以最大限度的消除至少是缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。一个社会只要能够提升其公正的程度，那么，社会问题出现的种类与强度均会减少和减小，同时社会也可以增强解决已经出现的社会问题的力度。比如，只要一个社会有效地实施公正的社会调剂规则，就会使中等收入群体成为社会的主流群体，成为一种维护社会安全运行的强大力量。更为重要的是，只有通过基于公正的制度安排，现代社会才能使绝大多数社会成员都受益，从而实现真正意义上的发展，避免只有少数人受益的“有增长无发展”的情形；同时，可以充分激发各个阶层以及绝大多数社会成员的潜能，使社会成员按照各自具体的贡献得到有所差别的回报，从而在总体上杜绝平均主义出现的可能性。
显然，基于公正的制度安排是现代社会的基本制度安排，它涵盖了现代社会当中所有的制度安排包括公正的经济制度、公正的社会制度和公正的政治制度等。在此层面上，公正是最为重要的，不存在着公正与效率何者优先的争论问题。对此，不宜作功利性的理解和短期化的修正，否则便背离了现代社会的基本制度安排。比如，类似于法律应当为经济建设保驾护航的提法就十分错误，它实际上是将基本的制度安排从属于一项具体的事情，因而必将造成诸如社会的无序、社会发展宗旨的背离等严重的负面效应。公正的第二个层面上的问题是具体的政策制定。这主要涉及到我们经常谈论的公平与效率的关系问题，也就是在不同的历史时段当中经济效率和分配再分配两者的份量孰轻孰重的问题。由于在不同的历史时段可供社会再分配的财富不仅一致，由于社会经济各个环节不可能保持完全一致的“均衡发展”，由于公众在不同的历史时段的具体需求有所差异，所以，在某个具体的历史时段当中公正与效率便会出现难以完全兼顾的问题。在这样的情形下，有必要突出地或重点地解决公正或效率的问题。正是从这个意义上讲，在不同的历史时段中具体政策的重心往往会出现有所偏重的情形。比如，在中国的市场经济初期阶段，为了从根本上消除计划经济体制和平均主义的影响，倡导“效率优先兼顾公平”的政策取向是具有历史进步性和历史合理性的。需要注意的是，尽管在某个历史时段偏重于效率的政策取向是必要的，但是应当看到的是，这种具体的政策取向是有底线的。这个底线就是，不能损害公正的基本制度安排。比如，社会保障制度是一项基本的制度安排，直接体现了社会公正。发达国家的政府和公众经常争论社会保障的投入比重问题，争论阶段性的比重安排是否合理、应当如何进行合理的调整的问题等等，担心投入过大的社会保障会影响经济效率的提高、降低社会的发展活力，而且过于平均主义的社会保障制度也会损害公正的基本要求。但是，却很少有人对社会保障制度本身的公正性和合理性提出质疑。显然，在具体政策层面上看重效率的作法有一个基本的前提，这就是公正第一个层面上的问题亦即基于公正的基本制度安排的问题已经解决或基本解决。
弄清两个层面上的公正问题很有必要，可以避免无谓的争论，避免常识上的误区，从而有助于我们准确、合理地把握公正问题。诚如前面所谈及的那样，不同历史时段种种条件的不一，使得时代任务的侧重点不尽相同，因而在政策层面上出现公平与效率关系的争论是正常的，也是不可避免的。相较之下，公正在基本制度层面的根本意义则是不容质疑的，不存在争论的可能性。如果将政策层面上公正问题的争论延至基本制度设计层面，将是十分有害和危险的。如是作法，将会以某个历史时段可以变通的政策取代具有极大稳定性的基本制度安排，以手段代替目的。这将造成基本社会结构以及基本经济制度的畸形化，为未来留下极大的问题，并增大将来纠错的成本。如此看来，目前有关“效率优先兼顾公平”的争论不应延至基本制度层面；况且，在贫富差距过大问题日益加剧、社会弱势群体问题日益严重以及种种由此引发的社会问题日益凸显的情形下，即便是在政策层面是否应当依然倡导这一取向，也有必要进行做深入的反思。
原载《瞭望》2004第48期，2004年11月29日
